是否可以认为非规范性法律文件只能由具体行政行为作出，规范性法律文件只能由抽象行政行为作出？

我觉得首先要区分规范性文件与抽象行政行为的性质，我认为规范性文件并不完全等于抽象行政行为，抽象行政行为的范围更大。其次规范性文件属于抽象行政行为，是其中的一个类别，作出规范性文件的是行政机关，不是抽象行政行为。

这个问题挺有意思，其实我们反过来想想看能否得到答案，也就是:非规范性法律文件能否由抽象行政行为做出？规范性法律文件能否由具体行政行为作出？具体行政行为只对特定对象有效，不具有普遍约束力，因此不可能产生规范性法律文件(因为规范性法律文件必须要反复适用)。

非规范性法律文件一般来说是为具体的案件作出的不能反复适用，而规范性法律文件可以反复适用之。

对于设定权限，第14 、15 、16、17条作出了规定： （1）可以创设许可的规范性文件包括法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级政府规章。其他规范性文件一律不得设定行政许可。（2）法律可以设定行政许可。