如题所述
宋朝的地方行政区划,基本上是两级制,即府、州、军、监为一级,县为一级。宋朝的地方官均以中央官吏派出任“知XX事”,高级官吏则称“判XX事”。以州为标准单位,多称“知X州军州事”。知州照例兼厢军正印职。除知州外,每州设“通判”一人,其地位类似隋朝通守。州一级发出文件,必须通判签署,才能生效。目的就是要牵掣一下知州的权力。
县一级的官吏,主要有知县、县丞、主簿和县尉。知县由中央派出的官吏担任,也是一种差遣。
府州军监以上的大区称“路”。路一级的机构和职官,有监司和帅司。监司包括:“漕司(即转运司,长官称转运使),负责一路的财赋和监察;宪司(即提点刑狱司,长官称提点刑狱公事),负责一路刑狱;仓司(即提举常平司,长官称提举常平公事)负责一路的仓储。宪司和仓司也有监察责任,因而路一级可视为监察区。帅司,即安抚司(经略安抚司),长官为安抚使。安抚使照例兼任禁军军区的马步军都总管等军事职官,同时兼任某州、某府的地方官知州或知府。因此,安抚使下设有管军的幕职官和管地方事务的曹掾官。安抚使兼禁军首领又兼地方长官,权限较宽。为防止安抚使权力过重造成危害,因而安抚使要受路一级监司的监察,同时要受到下属的“走马承受”的监视,“走马承受”可直接向朝廷汇报安抚使的情况。由于路一级的军、政、财、监四权分散,无统辖各权的职官,因而宋朝地方行政区划和官员始终没有正式形成三级制。
宋朝的节度使、观察使,名存而实废,两使下的幕职官、曹掾官与唐代不同,仅是闲差。
宋朝很重视总结前朝政制利弊,并加以改革和调整,以加强专制主义中央集权,收到一定的效果。但去掉一些旧隐患,又生长出一些新弊端,影响着宋王朝国力的发展。
北宋前期,各路皆置转运使和提点刑狱,有些路常置安抚使,各设官衙办事。安抚使司俗称“帅司”,由本路最重要的州府长官兼任,主管一路的军政,也兼管民政、司法和财政等。转运使俗称“漕司”,主管所领州县的水陆转运和财政税收,兼管司法和民政等。提点刑狱俗称“宪司”,主管一路的司法,兼管财政等。宋神宗时增设提举常平司,俗称“仓司”,主管本路常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之事,南宋时与提举茶盐司合并,增管茶盐。此外,又设提举坑冶、茶马、市舶等司,漕、仓、宪等司总称监司。监司号称“外台”,具有监察职能,权任颇重 。
在唐代,各道首长是观察使,照名义,观察使是由御史台派出去考察地方行政的,也并不是正式的地方行政长官。可是后来渐渐变成地方首长了。这在唐代已讲过。到宋代又变了。这些官,在宋代又称监司官,每一路共有四个监司官,普通成为帅、漕、宪、仓。“帅”是安抚使,掌一路兵工民事,领军旅禁令,赏罚肃清。“漕”是转运使,掌财赋,领登耗上供,经费储积。“宪”是提刑按察使,掌司法,领狱讼曲直,囚徒详复。“仓”是提举常平使,掌救恤,领常平义仓,水利敛散。这四个就等于都不是地方长官,而是中央派到地方来监临指挥地方的。在唐代的州县,只要奉承一个上司,即观察使,而宋代则要奉承四个上司,即帅、漕、宪、仓,那可想地方官之难做了。此四司中,以漕使,即转运使为最重要。地方财政,都在他手,他须把地方全部财富转运到中央去。
宋朝路的设置可以说有效的规避了这两种极端现象。表面上看,宋朝的路和唐朝的道,甚至和西汉的刺史部都是很相似的,法理上似乎也是这么回事。其实仔细分析一下,决非如此。除了《禹贡》九州以外的历代,行政区也好,监察区也好,军事区也好,都会有一个机构(或是一级政府,或是一个官职)来履行其职能。宋朝的路却没有设立一个这样的机构,每路设四个司:转运使司,简称漕司,长官为转运使,负责一路的财赋和监察;提点刑狱司,简称宪司,长官为提刑官(《洗冤录》的作者宋慈即任此职),负责一路刑狱;提举常平司,简称仓司,长官为常平使,负责一路的仓储;经略安抚司,简称帅司,长官为安抚使,负责一路军事。而这四个司都属于中央的派出机构,分别执行中央各部门的命令,并没有一个凌驾四司之上的机构或个人,也就是说,路无方伯!这样一来,路的财、政、刑、兵等权分属不同的机构和个人掌管,也就不会对中央形成什么太大的威胁了。需要说明的是,宪司和仓司也有监察责任,因此路一级一直被视为监察区。但是我个人认为,这四个司已经基本含概了一级政府的主要行政职能,它不同于纯粹作为监察区的西汉“刺史部”和唐朝“道”,作为一个监察区多少有些牵强,应该算做“非典型行政区划”,至少也是“行政性的监察区”吧。
终宋一代,行政区划很少变迁,也是其政治稳定的一个重要原因。