如题所述
我国宪法中除了公共利益的表述外，还有国家的利益、社会的利益、集体的利益、公共秩序、社会秩序、社会治安、国家安全等表述。这些概念之间是什么关系呢？学者们对此众说纷纭。 基本权利的界限是指基本权利受宪法和法律保护的程度，基本权利虽然代表了一个人的自主行动的正当性，但是，这种自主行动却是有范围的，超出了该范围，基本权利的行使就是非法的，不仅不受法律的保障，而且要遭到法律的责难，甚至要为其所造成的后果承担新的义务。一般来说，宪法上对基本权利的界限规定有二，第一，基本权利的行使不得侵犯其他人的合法权益。第二，基本权利的行使不得侵犯公共利益。合起来称之为“权利不得滥用”的原则。公共利益之所以能够作为基本权利的界限，主要在于个人组成社会的需要，根据启蒙思想家的论述，个人组成社会之时，必然要让渡或放弃自己一部分的权利，即忍受社会对自己的权利在一定范围内的制约，这种制约就主要表现为公共利益的制约。
我国宪法第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。实际上就是对基本权利的界限的表述。其中，根据前述，国家的、社会的、集体的利益实际上就是指公共利益。但是，由于该条中使用了较为中性的“损害”一词，根据《法律辞典》的解释，损害就是指权利的不利益状态。如果一来，似乎只要基本权利对他人的合法权益和公共利益造成损失，就是非法的。所以有学者认为，在实践中，某个公民既行使了权利和自由，而又不损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，这种情况是比较少见的。在绝大多数情况下，公民行使自由和权利必然地要损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，而且这是非常正常的情况。例如公民行使游行自由，必然地在一定程度上要损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。[29]学者的质疑是有一定道理的。笔者认为，由于该条中使用了较为中性的“损害”一词，所以就容易产生歧义。因为，对于造成其他公民的合法权益的损失和公共利益的损失来看，有两种可能：第一种是公民滥用其基本权利造成对上述权益的非法侵犯，这属于基本权利的界限问题。第二种是由于公民合法地行使其基本权利，而与其他主体的合法权益发生冲突的问题。这种冲突表现在双方均对同一客体主张利益，而且这种主张都是合法的，应受法律保护的，那么，为了解决这种冲突，就必须由一方作出让步或者牺牲一方，而满足另一方，这时，显然，对于作出让步或牺牲的一方来说权益遭受了损失。前述的公民行使游行自由的例子即属于此。所以，有必要对我国宪法第51条作出修改，使其真正行使起基本权利的界限的作用，宜将“损害”改为“恣意侵犯”。 诚如前述，公共利益与基本权利的冲突不同于公共利益作为基本权利的界限，前者是基本权利的合法行使，是基本权利与公共利益的双方界限的重叠；后者是基本权利的非法行使，是基本权利超出自己的界限，侵入公共利益的界限。那么，公共利益为什么会同基本权利产生冲突，这就不能不首先从“利益冲突”的问题谈起。我们知道，利益体现了客体对主体的一种有用性以及主体对这种有用性的价值判断。而由于主体的多样性，必然产生各种各样的利益。但是，对于客观世界来讲，首先，客体是有限的，也就是说，不同的主体可能都对同一客体主张利益。其次，主体的认知水平是不同的，无论主体是否正确、完整地认知了客体的利益，它都可能主张出来。因此，不同的主张之间就存在差别。这种有限性和差别性导致了利益的冲突。利益的冲突是全方面的，即不仅发生在个别利益之间，比如私人与私人之间，而且在公共利益与个别利益之间。而法律在利益冲突中起什么样的作用？诚如美国法哲学家博登海默所指出的，法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，而“这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突标准的一般性规则方能实现。”德国的利益法学及由此而发展出的评价法学更明确承认，法律的目的就在于“以赋予特定利益优先地位，而他种利益相对必须作一定程度退让的方式”来规整个人或团体之间的被类型化的利益冲突。但是，诚如我们前面所说，解决利益冲突的问题是由不同层级、不同部门的法律来完成的，对于私益之间的冲突，往往由私法来完成，而作为公共利益代表的公法，主要解决公益与私益之间的冲突。
公益与私益发生冲突时怎么办？罗马时代的学者西塞罗曾说，公益优先于私益（salus publica supremea lex esto）。这种认识建立在公共本位的思想基础上，是古代国家崇尚“共同的善（common good）”的结果。但是，自启蒙以后，尤其是康德的“个人是目的，不是手段”的思想的提出，近代国家逐步转向以个人为本位，在这种思想下，当公益与私益发生冲突时，一味强调公益优先就失去了道德基础。因此，需要为公益与私益的冲突确定新的解决规则。这种新的解决规则要求由中立的第三者对公益和私益在“质”和“量”上进行评价，从而确定哪一种利益首先作出让步。这种让步分为两个层次：第一，如果对于作出让步的利益来说，这种让步并未导致其核心成分丧失，即该利益还可以通过其他途径获得实现，那么，这种让步就表现为一种“忍受”。如前述的公民行使游行自由的例子，公民的游行可能给其他公众的交通利益带来损失，但是由于这种损失并未完全导致其他公众的交通利益丧失，其他公众还可以选择其他道路到达目的地，在此情况下，其他公众需要忍受这种不利。第二，这种让步造成了利益的核心成分损失，即以一种利益的牺牲换取另一种利益的实现，那么，必须由获益的利益方对受到损失的利益方进行补偿。这种“忍受”或者“牺牲——补偿”的模式已经远远不同于近代以前的单纯的“服从”模式。首先，要让私益作出让步，必须说明理由，并进行论证。如果不能证明公益所承载的价值优先于私益的价值，私益就不能作出让步。其次，如果私益的让步导致其核心成分的丧失，则必须对私益的损失作出填补，保证其恢复原状。可见，这里面贯穿的一个前提是：私益不能随便受到侵犯。因此，现代社会，解决公益与私益的冲突问题，最关键的是对公益和私益在“质”和“量”上分别进行评价。所谓质的评价，是指如果公益和私益承载不同类型的价值，那么，以对受益人生活需要的强度而定，凡是对满足受益人生活愈需要的，亦即与生活需要紧密性愈强的，即是“质最高”的价值标准。“质最高”的价值应当优先满足。所谓量的评价，是指如果公益和私益所承载的是同种类型的价值，那么，以受益人的数量而定，尽可能使最大多数人能均占福利的为“量最广”的价值，“量最广”的价值应当优先满足。当然，这种“质”和“量”的评价不是普适性的，它必须根据具体的“个案”来衡量。
如果说私益只代表了个人对客体的有用性的一种主观的评价的话，那么，将私益上升为权利就是让这种评价更加“客观化”、“正当化”，它代表着获得了公共认同的一种价值评价。因此，权利与利益是不同的。现代国家，基于个人本位的需要，将一些对于个人来说普遍的、不可缺少的利益写入了宪法，成为个人的基本权利。这种基本权利带有极强的防御性和对抗性，不仅是其他人不能随意侵犯，即使是作为公共利益代表的国家和其他公团体没有正当的理由也不能侵犯之。基本权利虽然无法避免与公益的冲突，然而与公益与私益的冲突不同的是，要想让基本权利作出让步是更加困难的，因为基本权利本身就承载了一种至高无上的价值，这种价值是基本权利成为一种绝对的诉求。所以，当基本权利与公益发生冲突时，必须在基本权利与公益间进行价值的衡量，而这种衡量主要是一种“质”上的衡量，衡量的标准是将公益化约为另一种个体的“权利”，事实上，由于法律价值在一定范围内具有较为明确的价值秩序，因而在此范围之内，权利位阶也相应具有相对确定性，并进入法规范的层面。如在一定意义上或一定限度内，生命权的位阶高于人格权，人格权的位阶高于言论自由，言论自由的位阶高于营业自由。但是，诚如学者所言，这种权利的位阶并不带有绝对性，主要是因为法律价值具有一定的流动性，必须联系具体的条件和事实才能最后确定，如在近代宪法阶段，西方各国本来均曾偏重于对经济自由的保障，而在进入现代宪法阶段之后，精神文化活动的自由，尤其是其中的表达自由则获得了“优越的地位”。为此导致权利体系的内部结构非常复杂，许多权利因其价值地位的非确定性而处于相应的不确定的位阶之上，往往需要通过个案来把握。 公共利益是一切基本权利的界限，财产权也不例外。因此，个人的财产权的行使不得恣意侵犯公共利益。但是，公共利益与财产权越来越频繁的冲突，从而导致宪法对财产权从绝对保障走向相对保障。
公民的财产权起初是作为与生命、自由并列的对人最重要的三大权利而出现在宪法上的。由于将财产权视为人延续生命的基础，财产权被视为绝对“不受侵犯”的权利，比如，1789年法国《人权和公民权利宣言》第17条宣布，财产是神圣不可侵犯的权利。但是，随着社会财富的积累，人们发现，财产权并不都是为了满足个人的生命需要，一部分财产被用来进入生产领域和流通领域，成为个人获得经济利益的渠道。由此所带来的资本的垄断和贫富的两极分化，这不但引发了劳工和穷人的反抗，另一方面也削弱了资本主义经济的自身发展。由此，进入20世纪以后，许多资本主义国家不得不放弃自由放任的经济政策，转而强调国家对经济的积极干预，同时，受当时的社会主义运动的影响，先后或多或少地采行社会改良主义，企图在维持资本主义私有制的前提下，通过限制私有财产权，加强社会福利，缓和劳资矛盾。反映在宪法上就是财产权被视为一种相对权利，承认可以基于公共利益对财产权进行限制。
实际上，从绝对权利到相对权利，这反映了财产权在基本权利体系中的位阶的变化。2005年，美国宪法对财产权实行双重标准的审查理论，认为财产权弱于其他权利，如人身自由、言论自由、出版自由、种族平等、宗教平等、普通及平等之选举以及刑事被告权利之保障。因此，如果某一公共利益可以化约为上述权利中的一种，就可以要求财产权主体对公共利益作出让步，如魏玛宪法第153条第3款，所有权的行使，同时必须有利于公共福利，这一规定同样为战后德国基本法第14条第2款所沿用。日本宪法第29条第2款规定，财产权之内容，应适合于公共福利，由法律规定之。财产权对公共利益的让步只是财产权人的一种忍受，由于这种忍受对所有人普遍适用的，所以这种忍受并不需要受益的公共利益方的补偿，而毋宁是财产权人所负的一种社会义务。
相比之下，另一种公共利益与财产权发生冲突的情形就“激烈”的多。这就是国家征收（征用）权的行使。虽然征收（征用）权的行使同样是基于公共利益的需要，但是它与基于公共利益要求财产权“忍受”的理论基础并不相同。征收（征用）权来自于国家主权，它产生的时间要早于基于社会国家思想的财产权“忍受”，比如，1789年法国的《人权宣言》第17条在规定了财产权的神圣不可侵犯的同时，也规定，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在事先的正当补偿的条件下，任何人的财产均不得受到剥夺。显然，公共利益在财产的征收（征用）中所起的作用与财产权“忍受”中并不相同。从本质上说，基于公共利益对财产的征收（征用）同样反映了公共利益与财产权的冲突，但是，这种冲突所导致的并非财产权的忍受，而是财产权的核心部分的“丧失”，即所谓的特别牺牲。对于这种特别牺牲，公共利益方——征收（征用）方——国家必须作出补偿，从而体现保障财产权的思想。同时，如果征收（征用）与公共利益紧密地结合在一起，如果没有“公共利益”的理由，任何征收（征用）都将视为国家对私人财产权的非法侵犯。所以，与其说在征收（征用）中发生了公共利益与财产权的冲突，不如说公共利益是作为征收（征用）的前提条件。
那么，这种导致财产权“牺牲”的公共利益到底是一种普遍的公共利益还是一种具体的公共利益呢？从各国宪法的不同规定实际可以看出端倪。
总结一下，各国宪法对“公共利益”的表述有以下三种形式：
第一，为了公共使用而征用。如美国宪法第5条修正案规定，没有正当补偿，任何人的私有财产均不得被征用为公共使用。日本宪法第29条第3款规定，私有财产，在正当补偿之下可收归公共使用。
第二，为了公共福利而征用。如德国基本法第14条第3款规定，公益征用，惟有为公共福利故，方可准许之。
第三，为了公共利益而征用。如意大利宪法第42条第3款规定，为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征用之。
这三种表述中的公共使用、公共福利、公共利益是否等同呢？应该说，公共使用是古典征用理论的特色，即要求必须有一个公共事业（或者公用事业）的存在，且该事业有需要被征用之标的物时，方可认为有充足的征用理由。该理论的基础在于既然征用将损害财产的私使用性原则，那么要获得合法的依据，就必然是与私使用性原则相对的公使用性原则。古典征用理论主要是为了满足民生设施建设所需要之土地，故其范围较为狭窄。随着社会经济的发展，国家为了达成福利国家之理念，积极为国民提供福利，并强调社会正义，因此，征用的目的也不再局限于公共使用，以及于国家经济建设所需甚至有益于私人之目标。如政府为了满足住宅需要，征用必要之土地。德国学者将之称为公用征用向公益征用的转变。
美国联邦最高法院也于1954年的Berman v. Parker案、1984年的Hawaii Housing Authority v. Midkiff案和1984年的Ruckelhaus v. Monsanto Co.案中将宪法第5修正案的公用扩张至公益。相反，公共福利与公共利益均作为不确定之法律概念，两者间的区分较公共使用与公共利益为难。台湾学者陈新民认为，德国基本法第14条中同时出现了公共福利和公共利益的话语，应认为两者之间存在差异。由于征用将产生一种对人民财产严重侵犯的后果，因此，其目的——公共福利——应有别于一般的公共利益，而毋宁为更重大的公共利益。所以，作为财产权“牺牲”的“公共利益”应视为一种特别选择的公共利益，一种紧急的公共利益，一种重大的公共利益。当然，宪法里面的规定仅是一种概括使用，其具体标准应由立法者以分散的各个法律的方式为之。
