如题所述
第1个回答 2022-11-07
自秦统一以来,历代中央 *** 都面临一个大问题:如何有效地管理地方? 因此历代在地方行政制度方面不断进行探索,不断创新。 秦代的郡县制、汉代的州制、唐代的道制,宋代的路制、元代的行省制等都是在探索道路上出现的创新成果。 其中宋代的路制,是中国地方行政制度的一个创举。它总结了前代州制、道制的弊端,在功能和运行体制上都有重大的突破,带有鲜明的权力分散、制约的精神,充分体现了宋代君臣的管理智慧。 北宋路制 一、路的设立:郡——州——道,吸取前代的弊端 中国的疆域从秦汉经唐到宋,一直在不断变化,地方上各级行政机构也处于不断变化的状态。 秦朝统一中国实行郡县制,天下设36郡。到了西汉,由于不断的开疆拓土,「 ”大一统”局面真正形成,至西汉末年全国的郡达到103个。 从秦时36郡到西汉末103郡,郡的数量处于剧增的态势。中央 *** 已经无法再进行有效的直接管理,在中央 *** 和郡之间必须要设置一个中间机构协调中央和地方的关系。 于是西汉出现了州制。 汉武帝把天下分十三州,每州下辖数郡,设一州刺史负责对下辖各郡的监察管理。 汉代州制 随着时间的发展,州刺史地位不断提高,集地方行政、经济、军事等大权于一身,引发汉末军阀割据,群雄逐鹿的局面。而且到了唐初,全国的州数剧增300多个,州制已经不利于中央对地方的管理。 于是唐太宗实行了道制,将全国300多个州划分为10道,进行监察。到了唐玄宗时基本固定为15道。 然而唐代的道制,最终重演了汉代州制的弊端,造成地方长官权力膨胀,出现藩镇割据的局面,导致唐末出现五代十国的乱世。 唐季以来,战争不息、家散人亡者无他,节镇太重,君弱臣强而已。今欲治之,惟稍夺其权,制其钱谷,收其精兵,则天下安矣。 唐代道制 汉代州制和唐代道制给后世留下了深刻的历史教训,这个堪称血淋淋的教训本质上仍是中央 *** 与地方机构的关系。 有鉴于汉唐的教训,赵宋皇帝不得不费心探索一个能避免前代教训的新制度。 这个制度就是路制。 二、路的运行体制:分权制约到极致 宋代的路和前代州、道最大的区别在于长官的权力。 宋代的路由分四个机构管理,地方权力大大削弱。 宋太祖统治时期,道制和路制尚处于交替之际,原后周统治区多称道,新征服的地区多称路,称道或称路并没有严格的规定。 宋代路的出现起于北宋统一后蜀的征战中,乾德二年(964年)宋军征讨后蜀时,称呼西征军的主力北路军统帅为凤州路都部署,称另一路统帅为归州路副都部署。 可见此时的路其实就是字面上道路的意思。 「 ”乾德三年平两川,并未西川路,开宝六年分峡路。” 这时候的路则变成了地区,具备了和「 ”道”类似的含义。 到宋太宗时期,宋代还是沿用了唐代的道制。 直到至道三年(997年),宋太宗正式将全国分为十五路,至此路制彻底取代了道制。 此后路的区划有所变动,十五路、十八路,二十一路、二十四路,到靖康之变前,「 ”天下分路二十六”,达到两宋历史上路制区划最鼎盛之数。 从宋太祖征讨后蜀时路的确定可以看出,路是以交通路线为主干来划分地方行政管理区域的,改变了汉代州制、唐代道制下固定的区域、固定的治所,有些地限制了地方依据山川地势割据。 路制和州制、州制都具有监察的功能,但是宋代路制开始从监察机构向行政机构方向发展,具备了后世「 ”省”(行省)的雏形。 每路设置四个机构:转运使司、提点刑狱司、提举常平司和安抚使司。 转运使司,也称漕司,长官为转运使,「 ”经度一路财赋”。 提点刑狱司,也称「 ”宪司”,,负责一路的司法刑狱。 提举常平司,也称「 ”仓司”、「 ”提举司”,掌常平仓、市易、河渡、水利等事,同时也「 ”掌按察官吏之事” 。 安抚使司,也称「 ”帅司”,负责一路军事。 路制下的诸司 初期,一路只有转运使,转运使的权力极大。宋太祖宋太宗曾赋予转运使按察辖区内地方长官的职权。 「 ”令诸路转运使,兼采访之名,令觉察部内州、府、军、监长吏。” 这样以来转运使便具有「 ”监司”的职权,转运使司也常被称为「 ”监司”。 转运使权力不断扩大,一度使得转运使成为一路最高长官,一路的政治、经济、军事等事物几乎无所不掌。 这样一来,转运使大有成为之前一直防备的节度使的苗头,与赵宋王朝的初衷相悖。 于是皇帝「 ”疑其权太重”,便开始分权,便有了之后先设立了另外三司。 一路四司,是长时间的探索才出现的,而且其中有过反复废置的情况,从历史经验、到形成再到实践,期间复杂艰辛,不是一蹴而就的。 一路的四司互不统属,长官地位相当,各自拥有独立的机构和官员系统,隶属于不同的中央机构。 转运司隶属尚书省户部左曹,提举常平司属尚书省户部右曹,提点刑狱司隶属御史台,安抚使司则隶属枢密院。 此外一路四司的办公地点也不在同一个州内。 为了防止诸司徇私舞弊,贪污欺瞒,朝廷还颁布《诸路监司互查法》,规定诸司若是违法不公,要相互揭发举报。 可以说,为了防止地方权力太大,宋代将分权做到了极致。 诸州置知州事一人,属县事令垂不能决者, 总而治之,又不能决 ,则集于监司 。 路制形成后,宋代地方行政便是「 ”路——州——县”三级行政机制。 三、路制的影响 为防止重演唐季以来分裂割据的悲剧 , 在州之上设置路级行政层次,是在当时生产力、交通、通讯等落后的情况下能寻找到的最好的方法。 路制的建立,提供了行政效率,极大强化了中央 *** 对地方的管理,巩固了中央集权。 朝廷以一纸下郡县,如身使臂,如臂使指,无有留难,而天下之势一矣。 诸司并立,将地方政权、财权、司法权、军事权完全分割开来,使得地方难以形成一个完整的权力中心,自然也无法独立对抗中央 *** ,地方割据的因子被牢牢限制,割据难以成势。 宋代路制下的四司分立,互不统属,各司其职的运行体制,使得北宋避免了汉唐以来的「 ”节镇太重、君弱臣强”的致命缺陷,避免了藩镇割据和军阀混战的悲剧。 两宋三百多年,地方都没有出现足以对抗中央 *** 的势力,解决了汉唐军阀割据的弊病,路制的意义不可谓不大。 而路制下的分权体制也被之后的元明清三朝所沿用。元代的行省制、明清的三司也都吸纳了宋代路制的运行原理和分权精神。 元代行省制 不过,宋代路制有完美解决汉唐以来地方割据痼疾的优点,也有一些负作用。 其一:诸司分立,互不隶属,相互牵制又相互推诿,导致行政混乱 漕司、宪司、仓司、帅司,诸司的权力都不完整,都受到另一个部门的限制,难免出现各执己见的情况,导致地方行政混乱。 举例说明,地方要做一事,各司都行文要求地方照做,但意见不一,地方官不知道该听谁的。 从漕司则违宪司,从宪司则违提举司。 若是某事不好做或出了问题,各司会相互推诿,不该我管,我不该管,相互踢皮球。 而且分权太甚,地方行政缺乏统一性,难以整体上协调做事。 其二、导致地方贫弱,失去活力 为了防止地方割据,赵宋王朝对地方严加限制,军事、财政、司法刑狱都被收归中央,这在消除了地方割据隐患的同时,也导致地方贫弱。 中央富强而地方贫弱,时间一长地方生机消失。 就如朱熹所言,「 ”兵也收了,财也收了,赏罚刑政一切收了,州郡遂日救困弱。” 而一旦地方有事,如发生农民起义或外敌进犯,往往是如入无人之境,地方无法有效应对。 因为地方「 ”兵也收了,财也收了”,无力应对。 中央高度集权的结果自然是地方无权。 北宋中心区域图 加强中央对地方的管理,历代统治者都极为重视。从秦朝郡县制到汉代的州制,到唐代的道制,再到宋代的路制,对地方的管理探索从未停止。 宋代的路制,避免了汉唐以后地方尾大不掉之势,化解了地方反叛、割据导致国家分裂走向混乱的弊病。 而路制下的分权精神和地方运转体系,在我国地方行政管理制度史上称得上是划时代的转变,是一个体现宋人政治智慧的创新设计。