如题所述
清朝军机处权限述论
军机处的设立,是清朝中枢机构的重大变革,标志着清朝君主集权发展到了顶点。此前,清一直沿袭满洲贵族议事的旧制,努尔哈赤时期形成的八和硕贝勒共议国政制度,后转化成议政王大臣会议,以处理军、政、宗室等重要事务。但议政王大臣会议对皇权多有掣肘,康熙帝亲政后,铲除鳌拜集团,不断削弱议政王大臣会议的权限,民政事务由内阁大学士或六部会议具奏,议政王大臣只议国家典章制度及军事要务。设南书房后,始由 *** 翰林参预撰拟诏旨。
雍正继位后,进一步削弱八旗王公权势,议政王大臣会议的作用日渐衰微。雍正三年(1725年),撤消了总理事务王大臣制。雍正七年(1729年),清军两路出师西北,因内阁距离皇帝的内廷较远,传递军报及承旨发送多有不便,雍正帝谕令在内廷设军需房,专门办理军机要务。王昶的《军机处题名记》说:“雍正七年,青海军兴,始设军机房。”可见,军机处开始是称为“军需房”或“军机房”,由怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡等参与军机要务。随后改称军机处。1732年,铸造“办理军机印信”,军机处成为常设机构。
1735年,弘历即位,是为干隆帝,十月,废军机处,改设“总理事务处”。原办军机事务的大臣,有的改为“协办总理事务”,有的回到了本任。然而,由于军机处对加强皇权的作用,使得年轻的弘历在废军机处两年后,又于1737年十一月谕令大学士鄂尔泰等仍办理军机事务。此后,军机处不但常设不废,而且处理的事务也越来越多,职权比雍正时都大。干隆五十六年(1791年),议政王大臣会议废止后,内阁变成只办理例行事务的机构了。嘉庆年间,军机处日趋巩固,职权亦日趋发展扩大。同治初年,两宫皇太后“垂帘听政”,复设议政王,但这时的议政王是明令在军机处“行走”的,议政王与军机处同为一体,军机处的权限反而得到加强。至宣统三年(1911年)四月,清 *** 为君主立宪成立责任内阁,执政一百八十多年的军机处正式退出了历史舞台。
军机处原并非国家正式机关,清《会典》只称“办理军机处”,无公署,办公的地方不称衙署,仅称“值房”。军机大臣的值房称为“军机堂”,开始仅有板屋几间,后来才改建瓦屋,军机章京的值房,最初有屋一间半,后来才有屋五间。可见,军机处建立初始是临时性质的机构,雍正、干隆两朝会典,均未列军机处。虽如此,自雍正七年设军机处以来,除干隆初中断两年外,就一直是独立于议政王大臣会议、内阁之外的一个常设机构。至嘉庆修会典时,始把军机处列为正式机关。
无论军机处是与不是正式的国家机关,它的职官都不是正式的专员,而是原官 *** ,品秩都不低。军机处的职官有军机大臣与军机章京。军机大臣有“大军机”之称,军机章京俗称“小军机”。大军机重任在肩,是军机处职能的主要承办者,小军机主要负责撰拟文稿、记录、注档册等事务性工作,相当于现在的秘书之类。军机大臣由满、汉大学士、尚书、侍郎等兼任,兼任不再加品级和俸禄。军机大臣之任命,并无制度上的规范,完全出于皇帝的意志,以实现皇权专制为准。
清顺治以来,对亲王多加防范,大权相授非常慎重,但属于皇帝的亲信,又忠实可靠的,往往在军机处主其事,如雍正时的怡亲王允祥,嘉庆时的成亲王永王星,咸丰、道光年间的恭亲王奕忻、庆王奕、端王载漪等等,他们都是皇帝得心应手的工具,召之即来,挥之即去。他们的名次,约以官位高低及行走先后为序,也有经皇帝指定的。军机处设有领班一人,总揽一切。军机大臣虽是 *** ,但奉旨承诏,指挥百官,其权力超越大学士。史称“世谓大学士非兼军机处不得为真宰相”。
可见,军机大臣地位之特殊。他们一般能文能武,出将入相,既熟悉部院事务,又能指挥军事,雍正时的鄂尔泰就是这样。他出身进士,先后任广西巡抚、云贵广西三省总督,1732年任保和殿大学士、兵部尚书,进而为军机大臣。满汉军机大臣都没有定额,根据《清史稿·军机大臣年表》的记载,初设军机处时为三人,以后则加到四、五人至八、九人,最多到十一人。军机章京虽不如军机大臣位高权重,也不同于各部院衙门的一般官员,他们接近权力中心,熟悉政情军务,容易得到升迁。所以,军机章京的选拔,慎重又严格,须“人品端方”,“年富力强”,“字画端楷”者,尤其注重“选庶官之敏慎者”(《枢垣记略》卷二二)。
军机处的特点是办理军政要务,“为办理枢务承写密旨之地,以严密为要,军机大臣传述朕旨,令章京缮写,均不应稍有泄漏”(《枢垣记略》卷一四)。皇帝召见军机大臣,太监均不得在侧,即使王以下文武满、汉大臣,没有皇帝“特旨”,均不得擅入军机处值班房。值班房的门前、窗外均不准闲人窥视。皇帝甚至派都察御史在军机处旁边监视,如发现问题可“参奏”,严惩不贷。军机大臣也不得结交外吏,防止结党营私。这样严密的防范,自然事涉皇权统治、国家利害的根本。
军机处初设时,所掌仅限军务,但后来事权逐渐扩大,以至军政大计,莫不总揽。据王昶《军机处题名记》所记:“内而六部卿寺及九门提督、内务府太监之敬事房,外而十五省、东北奉天、吉林、黑龙江将军所属,西南至伊犁叶尔羌将军、办事大臣所属,迄于四裔诸属国,有事无不综汇。”凡巡幸、谒陵、经筵、蠲赈与朝内侍郎以上,外省知府、总兵以上,黜陟调补,以及晓谕中外谕旨,称为“明发”;告诫臣工,指授方略,查核政事,纠正处理不当的刑狱,称为“寄信”(廷寄)。“明发”交内阁,转发部科;“寄信”密封交兵部驿马递送,注明日行三百里或四、五、六百里,以至八百里。内阁、翰林院撰拟不当,下军机处审定。军机大臣还被派往各地调查,处理各种重要事件等等。概括起来,军机处主要承办:
(一)为皇帝撰拟发布上谕。皇帝的上谕,或因官员奏请而下的谕旨,都有军机大臣秉承皇帝之意,拟写呈阅,经由皇帝审定以后,其中需要明示天下共知的,交与内阁明发,事关机密的或个别谕行的,由军机处密发,称廷寄或寄信。
(二)办理皇帝交议的大政。重大机要,皇帝不能裁决的,交由军机处议奏,或由军机处会同有关衙门议奏,随时为皇帝提供参考。
(三)参与文武官员的选任。京内外高级文武官员应升应补之人,由军机处提交名单,最后由皇帝筛选任用。
(四)考察行军路线及军备物资。根据军事需要,考察山川险要及兵马粮草,随时供皇帝查询。
(五)奉旨与有关部门共同处理重大案件。军机处奉旨可以会同刑部或其他部门审讯重大案件,共同酌定处理。
(六)以钦差身份到各地督察政务,处理各种重要事件并回奏皇帝。
从上述军机处的主要职掌来看,军机处确为“天下政务之总汇”。它从内阁分割出了部分重要权力,其实权超越了内阁,并完全取代了过去的议政王大臣会议。内阁成为只是办理例行事务的机构,一切军政大事均归于军机处处理。
军机大臣与皇帝在一起,出没于宫廷之间,每日都奉旨出政。皇帝行动所到的地方,军机大臣也无不随从在侧,随时发布谕旨,迅速批交官员办理,所发密旨不经其他衙门,没有繁多的手续,行事快捷,效率高,这就大大加强了王朝的统治效能,军机处确实成为清朝的中枢机构,正如《清史稿·军机大臣年表·序》中所说:“……军国大计,罔不总揽。自雍、干后百八十年,威命所寄,不于内阁而于军机处,盖隐然执政之府矣。”
但军机处的权力体现的是皇帝的权力,是皇帝意志的实现,它并没有自己独立执掌的权力。每日承旨书谕,须经皇帝审阅同意,方可发出,议奏军政大计须合朕意,督察政务、审讯案件也须秉承皇帝的旨意,就连军机处的印信也收藏在“大内”,用时由军机章京亲到内奏事太监处“请印”,用完即刻送回。道光时,各处发往军机处的奏折必须先经皇帝之手之后,军机大臣才能阅览。
所以,军机处一直处在皇帝的严格控制之下,军机处的职官参与决策,但无最后决定权,只是皇帝得心应手的工具。它体现了清代皇权专制统治的高度发展,体现了我国封建社会末期封建专制主义强化的重要特点。