中央与地方的权力 关系

中央与地方分权以及地方自治问题是最典型的宪法问题之一，可惜当下中国的宪法学人很少顾及这一问题领域的研究，其原因可能是多方面的：近年来中国的宪法问题层出不穷，尤以权利保护领域最为突出，部分宪法学人或许心中有自己的关于宪法问题研究的急缓秩序；研究地方问题需要丰富的知识积累和扎实的实证梳理，这会使许多人望而却步；特定情况下所谓的研究对于某些人来说，沦为纯粹功利主义的操作伎俩，成为没有任何意义的数字统计方式，而没有了真正的问题意识。

对有关中央与地方关系的宪法法条粗略地进行一下统计，直接规定的就有第2条、第3条、第5条、第9条、第10条、第30条、第62条、第67条、第89条等十几条之多，每个条文规范的逻辑内涵是什么？条文与条文之间的逻辑关系又是什么？这是中国宪法释义学所面临的清新又艰巨的使命。

现行宪法关于中央与地方关系权力划分的总体原则体现在宪法第3条第3款的规定中，即：中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这是典型的“毛式风格”的表述，其实它就是毛主席在《论十大关系》中的语言的翻版。这种被通常简称为“要发挥两个积极性”的原则，给我国中央与地方关系的政治、法制实践留下了太多的模糊空间，也催生了诸多的难题。

按照宪法第3条的文义解释，这种在国家权力层面的中央与地方之间的划分（国家权力与社会权利的界分，体现在宪法有关基层民主自治的规定中，这里不做探讨），必须优先保证中央的统一领导，这也是单一制国家结构形式的规律性要求。但过去关于“中央统一领导”的语义理解似乎是无边无际的，某种程度沿袭了“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的传统思维。中央的统一领导以对地方的规制和指挥为旨趣，这种领导仅在技术和其他客观局限的窒碍下才有所谓的限度。中央对地方采行根据自己的主观需要“收放自如”的办法，殊料经常出现客观不以人的意志为转移的情况，导致出现“一放就乱，一收即死”的局面。

为了避免这种“收放循环”的局面重复出现，造成社会的动荡和民心的不稳，宪法设计了从中央到地方的各级人民代表大会，来表征人民的民主权利，同时实现“上令下达，下情上达”的治理需求。为了防范地方的“尾大不掉”或“抗命不遵”，宪法又在第62条、第89条等诸多条款中设计了各级人大及其常委会保证在各自行政区域内贯彻实施宪法、法律，以及上级人大及其常委会纠正下级人大、政府部门不适当决定、命令的制度。

我个人认为上述既把人大及其常委会作为民主载体，又将其作为保证法制统一载体的制度安排，会使人大染上功能不适症。其原因在于：赋予各级人大保证宪法、法律实施的权能，是否即赋予了它们履行职能所必要的宪法、法律解释权，从而导致宪法、法律解释的“地方化”，更加妨碍法制的统一？各国关于法律、法令合宪性的制度安排固然有事前审查和事后审查两种形式，没有拘于一端，但不宜以实行“多数决”的机构进行事后审查，这是一个法制的常识，否则会出现“多数的暴政”。我国宪法设立的人大及其常委会保证宪法实施、法制畅通的职能行使制度，既然是实施中的问题当然有见解不同的“利益相关者”，而现有的人大护法制度却是在利益攸关者缺席的情况下展开的，没有公正、严密的陈述、申辩程序过滤机制，这会导致人大行为的武断。经年累月的人大执法检查要么只是“认认真真走过场”，要么是“猫鼠合一”，检查主体与被检查主体错位，也证明此项制度的设计只不过当初立宪者的过于理想主义的一厢情愿而已。

参考资料：http://qinqianhong.fyfz.cn/blog/qinqianhong/index.aspx?blogid=138940

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