如题所述
严格意义上讲,政事堂不能算是一个机构,它依然只是一个会议室,只不过国家政令俱出于此而已。但是玄宗时改政事堂为“中书门下”,这时候可以算是一个核心权力机构了。政事堂由会议室成为一个决策中心,进而成为真正的权力机构“中书门下”,根本原因是为了提高行政效率,加强执行力,更好地让三省六部制发挥作用。
(隋朝最初的三省六部制,因避讳隋文帝杨坚之父杨忠,故中书省称内史省;户部最初叫民部,李世民即位后避讳改称户部)
要解释政事堂的来龙去脉,必须要先讲三省六部制。自古相权掌握在一二权臣手中,权力过于集中,往往危及皇权。为使行政制度更完善,隋文帝始创三省六部制,将宰相权力一分为三,由内史省(唐称中书省)负责起草政令、门下省负责审核、尚书省负责执行。尚书省下设吏部、民部(唐太宗李世民即位后避讳称户部)、礼部、兵部、刑部、工部负责各项具体事务。三省长官内史令(唐称中书令)、门下侍中、尚书令同为宰相,这在当时而言,确实是相当先进的制度,对政令的合理性、程序的合法性都是一个很大的提升。所以被唐朝沿用。
但是,问题也随之产生,那就是行政效率低下,情况就出在中书省和门下省。因为门下省有封驳权,对中书省草拟的政令一旦觉得不合理就可以驳回。如果按照正常流程,中书省的政令被门下省驳回,再退回中书省重新拟定,再到门下省,或许还会被驳回,几番上下,势必政令不畅,严重影响效率,尤其遇到门下、中书二省长官如果不和,更是会加剧这个现象。所以,不得已采用一个变通的方法,提高效率,政事堂制度应运而生。
政事堂,最初就是太宗朝决定设在门下省的一个会议室。由宰相们(中书、门下二省长官必然参与)共同对政务进行商讨,达成统一意见,再由中书省按照这个意见起草诏书,门下省盖章通过。因为是共同决策,中书门下二省长官中书令、侍中都认可,所以不存在反复驳回修改的问题,大大提高了行政效率。
接下来,参与政事堂会议的人选也是大有讲究。按照三省六部制的最初设定,宰相应该是三省长官中书令、门下侍中、尚书令三人。但是因为李世民即位前曾任尚书令,后此职不再授予他人,加上尚书省体系庞大所以品级高,长官尚书令正二品,副长官左右仆射从二品。而中书令和门下侍中仅为正三品,仅仅与六部尚书一样,如果由尚书左右仆射和中书令、侍中一起入政事堂,则按照品级,就该尚书省一家独大了。所以,通常惯例,尚书左右仆射不入政事堂(个别除外)。
自然是政事堂参会人员的只有中书令和侍中,但如果只有他们两人,一旦意见分歧,一对一无法做出决断。故而,皇帝会再选择其他官员授予“同中书门下三品”(意思是与中书门下二省的三品长官共同议事),让他们共同入政事堂参与决策。这些人可能是中书、门下二省的副长官中书侍郎、门下,也可能是六部尚书、侍郎。或是其他官员。这些人与中书令、门下侍中共同组成了唐朝的宰相班子。
我之所以说政事堂不是一个机构,因为它只是一个临时会议场所。政事堂会议结束后,所有官员各回各家,处理本职的政务。不过政事堂后来产生了变化。
首先,最早的政事堂设在门下省,因为门下省负责审核,所以早期门下省地位高于中书省。到了睿宗即位,武则天称制。为了强化自己的权力,削减门下省的封驳权,故将政事堂由门下省改到中书省,自己的亲信中书令裴炎成为首席宰相。从此,中书省开始逐步凌驾于门下省之上。
更大的变化在玄宗在位时,当时玄宗采用了中书令张说的建议,改政事堂为“中书门下”,这可不是改个名字那么简单,因为从这时候开始,中书、门下二省联署办公了。所以从这个时候开始,我们可以说中书门下是一个机构了。中书门下后来更是直接简称“中书”,门下省几乎沦为附庸。中书门下之下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房,五房职权几乎与尚书省六部重合,自此尚书省地位更是江河日下,成为彻底的执行机构,几乎没有自主权可言。
之所以这样改革,是为了让权力更加集中。但也就是因此,唐玄宗后期开始,中书令执掌权柄,出了李林甫、杨国忠等大权独揽的奸相。