完善预算管理

完善预算管理体制

一、我国预算执行情况及预算管理体制现状

2005年我国国民经济继续保持平稳较快发展态势。在此基础上，各级财政部门预算执行情况较好。2005年全国财政收入30866亿元（不含关税和农业税收），比上年增长20%，增收5148亿元，全国财政收入从2万亿提高到3万亿仅用了两年时间。2005年1 至11月，全国财政支出25326.28亿元，比去年同期增长17.3%。预计全年财政赤字将控制在预算数额之内。

我国部门预算改革正向纵深推进，进一步深化基本支出预算改革，不断完善定员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系。在中央和地方全面推行部门预算，稳步推进行政单位实物费用定额改革，并开始实施项目预算滚动管理，增强预算编制的完整性、综合性、统一性和公平性。实行垂直管理的国家税务局选择个别省进行定员定额试点，为垂直管理系统全面按照部门预算有关要求编制预算打下基础。同时扩大实物费用定额试点范围，增加铁道部等13个试点部门，使试点部门总数达到18个，为在中央部门全面推开房产、车辆的实物费用定额管理进一步创造条件。此外，还深化了项目支出预算管理的改革，实现项目预算滚动管理，加快建立项目支出预算的绩效评价体系，加强结余资金管理工作和对预算执行的监控。在深化预算管理制度的改革中，政府收支分类改革工作情况较好。2004年财政部选择部分中央部门和部分省市进行《政府收支分类改革方案》模拟试点。2005年继续进行政府收支分类改革的模拟试点，为2007年推行新的政府收支分类体系奠定基础。大部分地方已经按照全面实施财政国库管理制度改革的要求，建立了国库集中收付制度，并较好地完成了政府采购管理职能与操作职能分离的工作。

在落实" 收支两条线" 方面有所进展。目前已在40个中央部门进行了“收支两条线”管理和综合预算改革试点，改变了预算内外资金分别使用和收支挂钩等不规范做法，预算内外资金统筹安排使用的程度不断提高。通过进一步规范收费基金管理，启动到期政府性基金项目的清理工作，与建设部等部门联合印发通知，整治一些地区涉及出租汽车的乱收费问题，还对今年治理教育乱收费、减轻农民负担工作进行了安排和部署，继续执行治理涉教、涉农乱收费问题，将行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入等政府非税收入逐步纳入"收支两条线"管理范围，继续将收费基金纳入预算管理，缩小预算外资金规模。目前中央批准的收费项目约90%已纳入预算，政府性基金已全部纳入预算。同时深化收入收缴改革，扩大了中央部门和单位"收支脱钩"管理试点范围。在做好《政府性基金管理暂行规定》发布前各项准备工作的基础上，还逐步开展了《政府非税收入管理条例》的前期研究，为推进"收支两条线"管理工作规范化、法制化提供条件。

深化国库管理制度改革方面，在中央部门全面推行了国库集中收付制度，重点推进了2005年新增24家中央部门以及部分代编预算单位实施国库集中支付改革，指导和督促地方全面推进国库集中收付制度改革，减少资金缴拨的中间环节，实现财政资金使用的“中转”变“直达”，账户管理由分散到统一，提高了预算执行透明度。到2005年11月1 日，已在全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市实施了国库集中收付制度改革。2005年还对修订《中央财政非税收入收缴管理制度改革暂行办法》工作进行了研究，涉及将改革范围扩大到政府整个非税收入的收缴、分成收入和地方代收收入的收缴流程以及非税收入如何及时办理退付等相关问题。

推进政府采购制度改革方面，为进一步扩大政府采购资金规模，落实政府采购调控政策，加强规范化建设和提高采购效率，财政部修改完善了《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购协议供货管理办法》等管理办法;研究修改了《政府采购代理机构资格认定办法》。同时，针对目前政府采购合同管理方面存在的突出问题，研究起草了《政府采购格式合同管理办法》和《政府采购合同书》，加强合同管理。研究起草了《2005年中央单位政府集中采购目录及标准》，明确了部分政府集中采购项目的适用范围，扩大了部门集中采购项目，增强了可操作性。另外，还研究起草了《中央集中采购工作机制》，规定了财政部与集中采购机构的工作协调机制，明确各自的职责，保证政府采购工作顺利实施。目前已在各级国家机关、事业单位和团体组织中，全面推行政府采购制度，2005年采购规模在上年突破2000亿元的基础上，达2500亿元。

二、完善预算管理体制改革的构想

在预算管理体制改革的进程中，努力方向是根据事权所确定的支出责任合理界定中央与各级财政的支出需求，按支出与收入相匹配的原则，调整各级政府的财权划分和转移支付安排，并逐步明确各级政府对收入的立法权。这就需要把预算管理改革与整体的分税分级财政体制改革紧密结合起来，按照中央十六届五中全会“建立和健全与事权相匹配的财税体制”和“减少政府层级”的精神，在宪法和法律的动态完善中逐步调整财政层级和政府层级。可在有条件的地方积极推行“省直管县”和“乡财县管”的改革试验，逐步形成中央、省、市县三级财政的“扁平化”框架，进而相机把地市级和乡镇级政府转变为没有独立财政地位的上级政府派出机构，在简化层次前提下，按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权一级举债权”的思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付，完善以分税制为基础的分级财政体制（其中“一级产权”事关在配套改革中形成资产有效保值增值的地方国有资产管理体系）。

在预算编制和执行方面，今后可以考虑把支出化分为基本支出和专项支出，基本支出如人员经、公用经费实行定额分配，专项支出通过建立项目库的方式，按轻重缓急项目排序，实行滚动预算，根据当年财力可能安排项目。这有利于确保基本支出和合理统筹兼顾项目支出。在此基础上还要加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度，保证预算执行的公开、透明。各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况的报表和详细的文字说明材料，按照规定期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料，各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务理事会报告本级总预算的执行情况，下级政府要定期向上一级政府报告预算执行情况。

城市大型建筑项目编制预算时，现阶段要着重考虑部门预算的编制与预算外资金的处理问题。部门预算是反映政府各部门收支活动和财力状况的综合预算。深化部门预算改革，完善部门预算编制办法，对于规范预算管理，加强财政监督实现依法理财，具有重要意义。在实行部门预算之前，我国的预算编制是按收入类别和支出功能分类编报，比较粗略，看不出部门收支活动的完整内容，而且制定程序复杂，要在全国人民代表大会批准总预算后，再由财政部门将预算分配给各部门，落实预算时间很长。公共财政要求深化部门预算改革，逐步实施各部门预算编制的系统化、综合化，反映和协调预算内、外各类政府财力，按照社会主义市场经济条件下预算管理的要求，调整预算科目，建立起完整的专项资金项目评估机制等。为了加强对预算外资金的管理，应结合部门预算改革，实施“收支两条线”改革，将各部门预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，与执收部门、单位的支出脱钩。部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，财政部门合理核定支出标准，并按标准供给经费，还要根据新情况完善有关法规、规章，实现“收支两条线”管理的法制化、制度化、规范化。

这些都要求进一步完善各级人大的监督职能。地方各级人代会对各级预算的审批，是预算编制过程的最后一道关口，同时也是国家宏观经济政策得以体现的重要保障。为了充分行使人大对政府预算的审批和监督权力，建议适当增加人大审批政府预算的时间。各级政府应在同级人民代表大会举行的前几个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案应细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，保证上级政府汇编预算所需时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总决算，从根本上解决“代编预算“的问题。国库集中收付制度改革的目的，是统一控制和调度国库资金，是加强预算执行的监督控制，对财政资金使用中不规范的行为予以防范，以提高财政资金运行的安全性、规范性和有效性，为高效实施财政政策和管理提供资金保障和制度保证。今后要在中央各部门深化实施此项改革的预算单位级次，逐步向各部门二、三级预算单位延伸，地方各级财政也要实施国库集中收付制度改革，并积极推进和规范县级改革，在不断深化和完善国库集中收付制度的基础上，扩大国库集中支付资金范围，逐步将所有预算外资金纳入改革范围，建立规范的支付管理工作程序，实行中央对地方专项转移支付的直接支付改革试点，减少财政授权支付，逐步将供货商信息纳入财政国库管理信息系统，建立规范的收缴管理工作程序。对中央部门和单位全面实行非税收入收缴管理制度改革，地方也将按照这一要求跟进，并逐步扩大到税收收入，实现财政部门对收入的全过程监控和即时信息共享。

在政府采购制度改革方面，要进一步在全国各级国家机关、事业单位和团体组织中全面推行规范的政府采购制度，将工程、专业服务、会议以及中央补助地方专款的使用（采购）纳入政府采购范围。加快推进政府采购管理机构和执行机构的完全分离，进一步发挥财政预算和支付对依法采购的促进作用，没有预算不得采购，未依法采购不予拨款。要健全政府采购的法规制度，完善公开招标、竞标等方式，加强规范化管理，努力杜绝扭曲与作弊，提高政府采购质量和效率，注重政府采购的政策功能，制定政府采购货物、工程和服务的国货认定标准，并分行业或产品制定出具体认定办法，为采购活动提供依据，充分发挥政府采购在购买国货、支持中小企业、促进环境保护等方面的政策导向和调控作用。

在转移支付的方面，要继续完善和规范中央财政对地方的转移支付制度.增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构，建立激励约束机制。新增财力中要安排一定比例用于加大一般性转移支付力度，进一步提高各地区之间基本公共服务均等化水平，促进地区之间协调发展。通过整合专项转移支付，完善专项转移支付分配、使用、绩效评价全过程的监管制度，遏制挤占、挪用、低效等违规行为，确保专项转移支付所体现的政策导向目标得到切实贯彻，提高中央专项转移支付资金的使用效益。在省以下财政体制和转移支付制度改革方面，中央要建立激励约束机制，调动地方自我发展和强化收入征管的积极性，引导省级政府主动承担调节辖区内纵向和横向财力分布的责任，加大对基层财政的一般性转移支付力度，提高一般性转移支付资金分配的合理性和公正性，积极推动省直管县的财政管理改革试点，省级财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，减少财政管理层次，提高行政效率与财政资金使用效益。转移支付制度的改进完善与县和乡镇财政体制改革有内在的关联，对经济欠发达、财政收入规模很小的乡镇，可试行由县财政统一管理其财政收支的办法，中西部一般乡镇取消农业税的收入来源也已不大，可实行"乡财县管" 方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，采取"预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管"的管理模式。总体而言，实行自上而下的转移支付将成为乡镇公共事务运转更为重要的支撑财力。

最后，财政监督作为整个预算管理新机制的重要组成部分，需大力加强。现在财政内部监督机构对预算还没有起到应有的监督作用，甚至一些地方财政内部监督机构形同虚设。需要进一步赋予财政内部监督机构相应的权力和职责。

同时，要进一步完善财政法规执行情况的检查监督，努力构建事前、事中、事后监督结合，日常监督与重点检查相结合，行政监督与社会监督相结合的多层次、全过程的财政监督检查新机制，切实维护正常的财政管理秩序，此外，应制定一套科学合理的财政监督工作程序，严格规范财政监督检查行为，不断提高财政监督工作的效率。这也要求积极推进预算管理的法制化建设以及严格行政执法。

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