如题所述
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如何加强和完善上下级检察机关领导体制
检察机关的领导体制,是指国家权力机关与检察机关之间、上级检察机关与下级检察机关之间、 检察院内部上下级之间的领导与被领导关系以及相关制度安排的总称。它是检察机关组织体系的重要组成部分，也是检察权运行方式的决定因素。各项检察改革无不直接或间接地涉及检察机关的领导体制。因此，准确把握我国检察机关领导体制的内容和精神，对于开展检察工作和推进检察体制改革都具有十分重要的意义。
一、检察机关现行领导体制
我国《宪法》第132规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”，第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”，《人民检察院组织法》也有类似规定。这些规定表明，我国检察机关实行双重领导体制，即：各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导，同时又要接受地方的领导。
目前，检察机关接受上级院的领导，主要体现在业务方面，其依据主要是《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释。而检察机关接受地方领导的问题，宪法和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外，并没有规定还要在哪些方面接受哪些机关的领导。基于对宪法关于“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和“人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”以及党章关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的认识，在实际运作中，地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导。主要表现在以下三个方面：一是地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责具体领导公、检、法、司、安等政法工作，对个案具有组织研究协调的职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，协调编制、基建、经费、装备等重大问题，对检察机关实行全方位的领导。此外，地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就是当前检察机关“条块结合，以块为主”的双重领导体制。有人形象地将其称为“上级管指标，党委管纱帽，政府管钱包，人大管选票”。
二、检察机关现行领导体制存在的弊端
检察系统实行最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院工作，上级人民检察院领导下级人民检察院工作的领导体制，这是宪法第132条第2款和人民检察院组织法第10条作出的规定。其意义在于保证全国检察机关集中统一行使检察权，从而有效监督法律的统一正确实施，维护国家的法制统一。实行上下级领导体制，是检察机关有效履行法律监督职能、维护国家法制统一的组织保证。但是，由于目前这种领导体制尚不健全，检察机关履行职责仍存在一些困难。主要表现在：一是上级检察院领导下级检察院的制度不够规范，法律对上级检察院领导下级检察院的范围、方式和程序以及下级检察院拒绝接受领导的法律责任等均未作明确的规定，上级检察院难以对下级检察院实行有效的领导。如上级检察院对下级检察院办案工作的指示，有时得不到切实执行，甚至出现检令不畅的问题。二是以地方为主的双重领导体制导致检察权的地方化。在以地方为主的双重领导体制下，检察机关按行政区划设置，领导干部由地方选任，检察干警来源于当地，人员编制由地方确定，经费来源由地方供给，当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方的“政治工具”。例如，在查办职务犯罪中，许多地方形成了不成文“党内审批制度”，查办不同级别的领导，需要报请上级党委领导同意。再如，有些地方公安局长任政法委书记或者副书记，这样政府公安部门负责人可对两院进行领导，“一府两院”成为地方政府领导两院。三是以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。《人民检察院组织法》明确规定了检察机关上下级是领导与被领导关系，而实践中，检察机关干部管理体制采取以地方党委主管，上级检察院协管的做法。管理不仅不到位，而且把检察官与法官的管理等同了。目前的干部管理体制，制约了上级检察院培养和选拔检察官的通道，个别地方甚至出现了违规任命检察官和随意免除检察官职务的情况。在检察官的提拔、使用和调动上，一些地方党委事先不征求上级检察院党组的意见，或在上级检察院党组不同意的情况下，强行任免和调动检察官；有的地方党委事先不征求上级检察机关的意见，把人民代表大会选举任命的基层检察院检察长当做一般行政干部，想调就调，随意任免。有些地方50岁左右的检察官就与同职级的行政干部一样，被地方党委免去检察官职务或行政职务；有的县（区）在竞争上岗中规定，45岁的检察官不能竞争中层领导职务，一些50岁左右的检察官被所谓“退二线”的“一刀切”政策“砍下来”，无法从事检察工作，而且退下来后，还占着单位编制，不办案，不上班，工资全拿。不容忽视的是检察官在50岁左右，作为部门负责人，有着丰富的办案经验，如此做法，在检察人才短缺的情况下，实在是检察事业的损失。在社会传统视角中，检察机关一直被当作一般的行政机关，基层检察院规格低，级别配备不够合理，行政领导职数少。提升检察官的待遇只有走晋升行政职级这一条路，严重影响了检察官工作的积极性。四是以地方为主的双重领导体制成为司法体制改革的拦路石。早在2005年最高人民检察就下发了《基层检察院2005—2007年三年体制改革》方案，2006年中共中央又作出了《关于进一步加强人民法院、人民检察工作的决定》，都重点提出了司法体制、机制改革的重大问题。从2005年起，国务院办公厅、中组部等部门对公安机关、检法两院相继签发了林区公安机关和检法两院司法编制、体制改革的相关文件，文件下发到省、地方，却被地方搁置下来，其原因是当地党委不同意司法体制垂直管理，仍坚持协管，这就为林区检法体制改革顺利进行增设了无形障碍。
三、改善检察机关上下级领导体制的现实意义
党的十六大报告明确提出：社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。我国检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的神圣使命。当前检察机关实行双重领导体制，检察机关在独立行使检察权方面存在来自地方的制约因素，影响了全社会公平正义的实现。改革检察机关领导体制和工作机制，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色检察一体化，无疑对全社会公平正义的实现具有举足轻重的意义。对此，应当通过司法体制改革，从以下几个方面完善检察机关领导体制，强化上级检察院对下级检察院的领导：
一是强化检察机关上下级领导关系可以确保检令畅通，保证各项检察工作部署及时落实到位。随着国家法治进程的加快，检察工作面临着新的形势和任务。按照中央部署，高检院近年来开展了一系列队伍建设活动和专项业务工作，如“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动；“强化法律监督，维护公平正义”（并将之确定为检察工作主题）活动；治理商业贿赂专项工作；打黑除恶专项斗争；社会主义法治理念教育、“执法质量年”活动等等。要使这些工作收到实效，就必须强化上下级检察机关的领导关系，通过上级检察机关的领导与指挥，不断提高检察机关特别是基层检察机关的执法能力和水平。同时，上级检察机关也可以由此加强对下级检察机关工作执行情况的了解，及时发现检验工作中存在的问题，进一步加强和改进检察工作。
二是强化检察机关上下级领导关系可以有效整合检察资源，形成法律监督的整体合力。当前，一些地方检察机关还存在着法律监督意识不强、监督不到位的问题，对此，上级检察机关应强化对下级检察机关的领导，帮助其改善执法环境，克服不敢监督、不善监督的问题。以查办职务犯罪为例，职务犯罪嫌疑人大多具有一定的社会关系背景或反侦查能力，有的甚至还是当地的主要领导，仅以某个检察院之力，查处起来相当困难，这就需要上级检察机关及时加强组织领导与指挥协调，利用一体化工作机制，形成法律监督的整体合力，保障检察权依法独立公正行使。
三是强化检察机关上下级领导关系还可以加强对检察权运行的监督和制约，发展和完善中国特色社会主义检察制度。发展中国特色社会主义检察制度，必须以强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督为主线。近年来，检察机关积极推行一系列制度，自觉加强对自身执法活动的监督，如巡视制度、直接受理侦查案件立案和逮捕备案审查制度、上级检察院负责人与下级检察院负责人谈话制度等等，都是检察机关加强对自身执法监督的有益补充。
四、加强和完善上下级检察机关领导体制的建议
从建国以来检察机关的发展史来看，1954年宪法规定对检察机关实行中央垂直领导体制，文化大革命期间检察机关被撤销，1978年恢复重建后直到现在，实行的是以地方管理为主的双重领导体制。这种领导体制，已越来越不适应检察工作发展的需要，其造成的局面就是“上级管业务、党委管帽子、政府管钱粮、人大管监督”。“婆婆越多，媳妇就越难做”，建立检察一体化机制是解决问题的治标良药，但尚不能从根本上解决问题，而这种领导体制如不从根本上加以解决，检察工作就难以得到更大的发展。为此，建议检察机关实行省级检察院对下级检察机关实行垂直管理体制。
在干部管理上，领导班子成员实行上级管理为主、地方提名为辅的方式，这样，市、县两级检察机关的领导就不会因怕得罪地方领导而不敢加大反腐败力度；在经费保障上，实行“地方足额上缴，中央财政统一拨付”或“地方足额上缴，省里统一拨付，系统层层下发”的方式，这样，两级检察机关的经费才可能不打折扣的拨付到位；在检察工作上，各级检察机关既向上级检察机关报告工作，也向同级人大报告工作，这样，也没有违反宪法和其他法律的规定。
如何加强和完善上下级检察机关领导体制
检察机关的领导体制,是指国家权力机关与检察机关之间、上级检察机关与下级检察机关之间、 检察院内部上下级之间的领导与被领导关系以及相关制度安排的总称。它是检察机关组织体系的重要组成部分，也是检察权运行方式的决定因素。各项检察改革无不直接或间接地涉及检察机关的领导体制。因此，准确把握我国检察机关领导体制的内容和精神，对于开展检察工作和推进检察体制改革都具有十分重要的意义。
一、检察机关现行领导体制
我国《宪法》第132规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”，第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”，《人民检察院组织法》也有类似规定。这些规定表明，我国检察机关实行双重领导体制，即：各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导，同时又要接受地方的领导。
目前，检察机关接受上级院的领导，主要体现在业务方面，其依据主要是《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释。而检察机关接受地方领导的问题，宪法和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外，并没有规定还要在哪些方面接受哪些机关的领导。基于对宪法关于“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和“人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”以及党章关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的认识，在实际运作中，地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导。主要表现在以下三个方面：一是地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责具体领导公、检、法、司、安等政法工作，对个案具有组织研究协调的职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，协调编制、基建、经费、装备等重大问题，对检察机关实行全方位的领导。此外，地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就是当前检察机关“条块结合，以块为主”的双重领导体制。有人形象地将其称为“上级管指标，党委管纱帽，政府管钱包，人大管选票”。
二、检察机关现行领导体制存在的弊端
检察系统实行最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院工作，上级人民检察院领导下级人民检察院工作的领导体制，这是宪法第132条第2款和人民检察院组织法第10条作出的规定。其意义在于保证全国检察机关集中统一行使检察权，从而有效监督法律的统一正确实施，维护国家的法制统一。实行上下级领导体制，是检察机关有效履行法律监督职能、维护国家法制统一的组织保证。但是，由于目前这种领导体制尚不健全，检察机关履行职责仍存在一些困难。主要表现在：一是上级检察院领导下级检察院的制度不够规范，法律对上级检察院领导下级检察院的范围、方式和程序以及下级检察院拒绝接受领导的法律责任等均未作明确的规定，上级检察院难以对下级检察院实行有效的领导。如上级检察院对下级检察院办案工作的指示，有时得不到切实执行，甚至出现检令不畅的问题。二是以地方为主的双重领导体制导致检察权的地方化。在以地方为主的双重领导体制下，检察机关按行政区划设置，领导干部由地方选任，检察干警来源于当地，人员编制由地方确定，经费来源由地方供给，当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方的“政治工具”。例如，在查办职务犯罪中，许多地方形成了不成文“党内审批制度”，查办不同级别的领导，需要报请上级党委领导同意。再如，有些地方公安局长任政法委书记或者副书记，这样政府公安部门负责人可对两院进行领导，“一府两院”成为地方政府领导两院。三是以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。《人民检察院组织法》明确规定了检察机关上下级是领导与被领导关系，而实践中，检察机关干部管理体制采取以地方党委主管，上级检察院协管的做法。管理不仅不到位，而且把检察官与法官的管理等同了。目前的干部管理体制，制约了上级检察院培养和选拔检察官的通道，个别地方甚至出现了违规任命检察官和随意免除检察官职务的情况。在检察官的提拔、使用和调动上，一些地方党委事先不征求上级检察院党组的意见，或在上级检察院党组不同意的情况下，强行任免和调动检察官；有的地方党委事先不征求上级检察机关的意见，把人民代表大会选举任命的基层检察院检察长当做一般行政干部，想调就调，随意任免。有些地方50岁左右的检察官就与同职级的行政干部一样，被地方党委免去检察官职务或行政职务；有的县（区）在竞争上岗中规定，45岁的检察官不能竞争中层领导职务，一些50岁左右的检察官被所谓“退二线”的“一刀切”政策“砍下来”，无法从事检察工作，而且退下来后，还占着单位编制，不办案，不上班，工资全拿。不容忽视的是检察官在50岁左右，作为部门负责人，有着丰富的办案经验，如此做法，在检察人才短缺的情况下，实在是检察事业的损失。在社会传统视角中，检察机关一直被当作一般的行政机关，基层检察院规格低，级别配备不够合理，行政领导职数少。提升检察官的待遇只有走晋升行政职级这一条路，严重影响了检察官工作的积极性。四是以地方为主的双重领导体制成为司法体制改革的拦路石。早在2005年最高人民检察就下发了《基层检察院2005—2007年三年体制改革》方案，2006年中共中央又作出了《关于进一步加强人民法院、人民检察工作的决定》，都重点提出了司法体制、机制改革的重大问题。从2005年起，国务院办公厅、中组部等部门对公安机关、检法两院相继签发了林区公安机关和检法两院司法编制、体制改革的相关文件，文件下发到省、地方，却被地方搁置下来，其原因是当地党委不同意司法体制垂直管理，仍坚持协管，这就为林区检法体制改革顺利进行增设了无形障碍。
三、改善检察机关上下级领导体制的现实意义
党的十六大报告明确提出：社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。我国检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的神圣使命。当前检察机关实行双重领导体制，检察机关在独立行使检察权方面存在来自地方的制约因素，影响了全社会公平正义的实现。改革检察机关领导体制和工作机制，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色检察一体化，无疑对全社会公平正义的实现具有举足轻重的意义。对此，应当通过司法体制改革，从以下几个方面完善检察机关领导体制，强化上级检察院对下级检察院的领导：
一是强化检察机关上下级领导关系可以确保检令畅通，保证各项检察工作部署及时落实到位。随着国家法治进程的加快，检察工作面临着新的形势和任务。按照中央部署，高检院近年来开展了一系列队伍建设活动和专项业务工作，如“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动；“强化法律监督，维护公平正义”（并将之确定为检察工作主题）活动；治理商业贿赂专项工作；打黑除恶专项斗争；社会主义法治理念教育、“执法质量年”活动等等。要使这些工作收到实效，就必须强化上下级检察机关的领导关系，通过上级检察机关的领导与指挥，不断提高检察机关特别是基层检察机关的执法能力和水平。同时，上级检察机关也可以由此加强对下级检察机关工作执行情况的了解，及时发现检验工作中存在的问题，进一步加强和改进检察工作。
二是强化检察机关上下级领导关系可以有效整合检察资源，形成法律监督的整体合力。当前，一些地方检察机关还存在着法律监督意识不强、监督不到位的问题，对此，上级检察机关应强化对下级检察机关的领导，帮助其改善执法环境，克服不敢监督、不善监督的问题。以查办职务犯罪为例，职务犯罪嫌疑人大多具有一定的社会关系背景或反侦查能力，有的甚至还是当地的主要领导，仅以某个检察院之力，查处起来相当困难，这就需要上级检察机关及时加强组织领导与指挥协调，利用一体化工作机制，形成法律监督的整体合力，保障检察权依法独立公正行使。
三是强化检察机关上下级领导关系还可以加强对检察权运行的监督和制约，发展和完善中国特色社会主义检察制度。发展中国特色社会主义检察制度，必须以强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督为主线。近年来，检察机关积极推行一系列制度，自觉加强对自身执法活动的监督，如巡视制度、直接受理侦查案件立案和逮捕备案审查制度、上级检察院负责人与下级检察院负责人谈话制度等等，都是检察机关加强对自身执法监督的有益补充。
四、加强和完善上下级检察机关领导体制的建议
从建国以来检察机关的发展史来看，1954年宪法规定对检察机关实行中央垂直领导体制，文化大革命期间检察机关被撤销，1978年恢复重建后直到现在，实行的是以地方管理为主的双重领导体制。这种领导体制，已越来越不适应检察工作发展的需要，其造成的局面就是“上级管业务、党委管帽子、政府管钱粮、人大管监督”。“婆婆越多，媳妇就越难做”，建立检察一体化机制是解决问题的治标良药，但尚不能从根本上解决问题，而这种领导体制如不从根本上加以解决，检察工作就难以得到更大的发展。为此，建议检察机关实行省级检察院对下级检察机关实行垂直管理体制。
在干部管理上，领导班子成员实行上级管理为主、地方提名为辅的方式，这样，市、县两级检察机关的领导就不会因怕得罪地方领导而不敢加大反腐败力度；在经费保障上，实行“地方足额上缴，中央财政统一拨付”或“地方足额上缴，省里统一拨付，系统层层下发”的方式，这样，两级检察机关的经费才可能不打折扣的拨付到位；在检察工作上，各级检察机关既向上级检察机关报告工作，也向同级人大报告工作，这样，也没有违反宪法和其他法律的规定。
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