如题所述
检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼不仅可以对已造成的海洋生态环境损害进行修复或赔偿，还可以预防海洋生态环境损害的发生或再次发生，解决海洋环境保护法第89条中对尚未造成“重大损失”或需要承担预防性民事责任时，相关行政机关不能提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼的难题。
□对于不同损害，原则上应当由各依法行使海洋环境监督管理权的机关分别起诉。如果经检察机关督促后，相关机关仍不提起海洋生态环境损害赔偿诉讼，而国家利益或社会公共利益仍处于受损状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。
海洋是我国经济社会高质量发展必须依赖的重要资源之一。但是，在海洋经济快速发展的同时，陆源污染排放入海、非法捕捞、盗采海砂、非法围海填海等行为也时有发生，严重影响我国海洋生态环境质量，海洋自然资源和生态环境保护力度亟须加强。民事诉讼法和环境保护法对环境民事公益诉讼的原告主体作出规定，但基于海洋问题本身的复杂性特征，海洋环境保护法第89条第2款将有权提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿要求的“法律规定的机关”限定为“行使海洋监督管理权的部门”。实践中，检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼案件得到法院生效裁判支持的情形屡见不鲜，但就有关涉及海洋环境民事公益诉讼的管辖问题存在不同认识。因此，有必要对海洋环境民事公益诉讼的原告主体资格、涉海洋环境检察民事公益诉讼管辖问题以及由不同主体提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的合并及另行起诉问题进行深入研究。
相关行政机关和人民检察院是提起海洋环境民事公益诉讼的适格主体
根据民事诉讼法第55条第1款规定，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。换言之，只有在法律明确赋权的前提下，有关机关、社会组织才可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。而检察机关提起环境民事公益诉讼，是基于其法律监督机关的宪法定位以及公共利益代表人的职责任务，由民事诉讼法第55条第2款单独规定的，除非其他比民事诉讼法位阶更高，或者处于同一位阶且由同一机关针对同一问题制定的特别法作出明确的禁止性规定，否则，人民检察院在民事诉讼法第55条第1款规定的机关和组织没有提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。相较于法律规定的机关和有关组织，检察机关提起环境民事公益诉讼具有协同、兜底的职能定位。
相关行政机关是提起海洋环境民事公益诉讼的首位适格主体。民法典第247条规定，海域属于国家所有。我国管辖海域内的自然资源与生态环境遭受污染和破坏，致使国家和人民受到损害的，行使监督管理权的部门理应代表国家向侵权人进行追责。而且，依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家就海洋环境保护法第89条第2款规定的海洋自然资源与生态环境损害提起索赔诉讼，具有公益性，该类诉讼在性质上可以明确为环境民事公益诉讼。为了与海洋环境保护法第89条的表述一致，《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的标题及具体条款均没有采用“海洋环境民事公益诉讼”等表述。相较于环境保护法，海洋环境保护法是调整海洋环境保护法律问题的特别法。海洋环境保护法第89条第2款明确规定，行使海洋环境监督管理权的部门有权提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼。换言之，海洋环境保护法第89条第2款明确限定了民事诉讼法第55条第1款中有关“法律规定的机关”的范围。
检察机关是海洋环境民事公益诉讼的当然适格起诉主体。如前所述，海洋环境保护法第89条第2款直接排除了其他机关（行使海洋环境监督管理权的部门除外）提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格。但是，海洋环境保护法第89条第2款并不能排除或否定民事诉讼法第55条第2款有关人民检察院提起民事公益诉讼的规定。根据立法法的规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。民事诉讼法是全国人民代表大会制定的基本法，海洋环境保护法是全国人大常委会制定的法律。海洋环境保护法第89条第2款与民事诉讼法第55条第2款不构成针对同一问题的特别规定与一般规定的关系，不适用特别法优于一般法的原理。检察机关可以提起海洋环境民事公益诉讼是由民事诉讼法第55条第2款单独赋予的，其与法律规定的机关和社会组织提起民事公益诉讼的诉权来源和法理基础均有所不同。并且，检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼不仅可以对已造成的海洋生态环境损害进行修复或赔偿，还可以预防海洋生态环境损害的发生或再次发生，解决海洋环境保护法第89条中对尚未造成“重大损失”或需要承担预防性民事责任时，相关行政机关不能提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼的难题。
此外，海洋环境公益诉讼司法实践也表明，检察机关提起海洋环境公益诉讼，对于保护海洋自然资源和生态环境、维护公共利益具有协同、兜底的不可替代作用。2019年，最高人民检察院在沿海11个省（自治区、直辖市）部署开展了为期一年的“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动，主要从陆源污染防治力度不够、海上污染防控措施执行不到位、海洋生态保护与修复工作相对滞后、海洋环境监督管理制度落实不到位等五个方面开展法律监督，办理了大量民事、行政公益诉讼案件，追缴各类赔偿修复金上亿元，基本搭建完成海洋公益诉讼检察业务框架，海洋公益保护效果明显，得到社会各界的广泛认可。在海南省海口市检察院诉海南A公司等三被告非法向海洋倾倒建筑垃圾民事公益诉讼案（检例第111号）中，检察机关曾先后向当地海洋与渔业局、自然资源和规划局（承接原海洋与渔业局相关职能）送达书面检察建议，要求依法启动海洋生态环境损害赔偿程序，查处非法倾废行为，追究违法行为人生态环境损害赔偿责任。当地海洋与渔业局在接到检察建议后，利用行政处罚方式对违法公司及实际控制人进行了罚款。而当地自然资源和规划局则回函称，因正处于机构改革中，缺乏法律专业人才和诉讼经验，请求检察机关提起民事公益诉讼。民事诉讼法第55条第2款单独授权人民检察院在行使海洋监督管理权的机关不起诉的情况下提起民事公益诉讼，有利于发挥检察机关法律监督职能作用，加大海洋环境保护力度，切实维护国家海洋权益。
综上，结合我国立法有关规定以及检察机关开展涉海洋公益诉讼检察实践，笔者认为，海洋公益诉讼检察是指检察机关依法对涉及海洋资源、海洋生态环境的执法以及有关组织和个人的行为进行监督，通过履行公益诉讼监督职权，从而保护海洋资源和海洋生态环境，维护国家和公共海洋权益的法律监督活动。因此，进一步明确检察机关在海洋生态环境保护民事公益诉讼中的主体资格，对于充分发挥公益诉讼制度体系作用、强化海洋生态环境司法保护具有重要意义。建议以立法或司法解释等形式明确三个方面内容：一是根据民事诉讼法第55条第1款、海洋环境保护法第89条第2款的规定，针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，行使海洋环境监督管理权的行政主管部门应对侵权人提出海洋自然资源与生态环境损害赔偿要求。上述行政主管部门就海洋自然资源与生态环境损害赔偿提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。二是人民检察院在履行职责中发现破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等损害国家和社会公共利益的行为，可以告知行使海洋环境监督管理权的行政主管部门提起诉讼。在上述行政主管部门不提起诉讼的情况下，人民检察院可以根据民事诉讼法第55条第2款的规定，就海洋自然资源与生态环境损害赔偿向有管辖权的法院提起民事公益诉讼。三是破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失构成犯罪的，行使海洋环境监督管理权的机关可以就海洋自然资源和生态环境损害提起附带民事诉讼。在上述机关不提起诉讼的情况下，人民检察院可以就海洋自然资源与生态环境损害提起附带民事公益诉讼。
□对于不同损害，原则上应当由各依法行使海洋环境监督管理权的机关分别起诉。如果经检察机关督促后，相关机关仍不提起海洋生态环境损害赔偿诉讼，而国家利益或社会公共利益仍处于受损状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。
海洋是我国经济社会高质量发展必须依赖的重要资源之一。但是，在海洋经济快速发展的同时，陆源污染排放入海、非法捕捞、盗采海砂、非法围海填海等行为也时有发生，严重影响我国海洋生态环境质量，海洋自然资源和生态环境保护力度亟须加强。民事诉讼法和环境保护法对环境民事公益诉讼的原告主体作出规定，但基于海洋问题本身的复杂性特征，海洋环境保护法第89条第2款将有权提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿要求的“法律规定的机关”限定为“行使海洋监督管理权的部门”。实践中，检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼案件得到法院生效裁判支持的情形屡见不鲜，但就有关涉及海洋环境民事公益诉讼的管辖问题存在不同认识。因此，有必要对海洋环境民事公益诉讼的原告主体资格、涉海洋环境检察民事公益诉讼管辖问题以及由不同主体提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的合并及另行起诉问题进行深入研究。
相关行政机关和人民检察院是提起海洋环境民事公益诉讼的适格主体
根据民事诉讼法第55条第1款规定，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。换言之，只有在法律明确赋权的前提下，有关机关、社会组织才可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。而检察机关提起环境民事公益诉讼，是基于其法律监督机关的宪法定位以及公共利益代表人的职责任务，由民事诉讼法第55条第2款单独规定的，除非其他比民事诉讼法位阶更高，或者处于同一位阶且由同一机关针对同一问题制定的特别法作出明确的禁止性规定，否则，人民检察院在民事诉讼法第55条第1款规定的机关和组织没有提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。相较于法律规定的机关和有关组织，检察机关提起环境民事公益诉讼具有协同、兜底的职能定位。
相关行政机关是提起海洋环境民事公益诉讼的首位适格主体。民法典第247条规定，海域属于国家所有。我国管辖海域内的自然资源与生态环境遭受污染和破坏，致使国家和人民受到损害的，行使监督管理权的部门理应代表国家向侵权人进行追责。而且，依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家就海洋环境保护法第89条第2款规定的海洋自然资源与生态环境损害提起索赔诉讼，具有公益性，该类诉讼在性质上可以明确为环境民事公益诉讼。为了与海洋环境保护法第89条的表述一致，《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的标题及具体条款均没有采用“海洋环境民事公益诉讼”等表述。相较于环境保护法，海洋环境保护法是调整海洋环境保护法律问题的特别法。海洋环境保护法第89条第2款明确规定，行使海洋环境监督管理权的部门有权提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼。换言之，海洋环境保护法第89条第2款明确限定了民事诉讼法第55条第1款中有关“法律规定的机关”的范围。
检察机关是海洋环境民事公益诉讼的当然适格起诉主体。如前所述，海洋环境保护法第89条第2款直接排除了其他机关（行使海洋环境监督管理权的部门除外）提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格。但是，海洋环境保护法第89条第2款并不能排除或否定民事诉讼法第55条第2款有关人民检察院提起民事公益诉讼的规定。根据立法法的规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。民事诉讼法是全国人民代表大会制定的基本法，海洋环境保护法是全国人大常委会制定的法律。海洋环境保护法第89条第2款与民事诉讼法第55条第2款不构成针对同一问题的特别规定与一般规定的关系，不适用特别法优于一般法的原理。检察机关可以提起海洋环境民事公益诉讼是由民事诉讼法第55条第2款单独赋予的，其与法律规定的机关和社会组织提起民事公益诉讼的诉权来源和法理基础均有所不同。并且，检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼不仅可以对已造成的海洋生态环境损害进行修复或赔偿，还可以预防海洋生态环境损害的发生或再次发生，解决海洋环境保护法第89条中对尚未造成“重大损失”或需要承担预防性民事责任时，相关行政机关不能提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼的难题。
此外，海洋环境公益诉讼司法实践也表明，检察机关提起海洋环境公益诉讼，对于保护海洋自然资源和生态环境、维护公共利益具有协同、兜底的不可替代作用。2019年，最高人民检察院在沿海11个省（自治区、直辖市）部署开展了为期一年的“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动，主要从陆源污染防治力度不够、海上污染防控措施执行不到位、海洋生态保护与修复工作相对滞后、海洋环境监督管理制度落实不到位等五个方面开展法律监督，办理了大量民事、行政公益诉讼案件，追缴各类赔偿修复金上亿元，基本搭建完成海洋公益诉讼检察业务框架，海洋公益保护效果明显，得到社会各界的广泛认可。在海南省海口市检察院诉海南A公司等三被告非法向海洋倾倒建筑垃圾民事公益诉讼案（检例第111号）中，检察机关曾先后向当地海洋与渔业局、自然资源和规划局（承接原海洋与渔业局相关职能）送达书面检察建议，要求依法启动海洋生态环境损害赔偿程序，查处非法倾废行为，追究违法行为人生态环境损害赔偿责任。当地海洋与渔业局在接到检察建议后，利用行政处罚方式对违法公司及实际控制人进行了罚款。而当地自然资源和规划局则回函称，因正处于机构改革中，缺乏法律专业人才和诉讼经验，请求检察机关提起民事公益诉讼。民事诉讼法第55条第2款单独授权人民检察院在行使海洋监督管理权的机关不起诉的情况下提起民事公益诉讼，有利于发挥检察机关法律监督职能作用，加大海洋环境保护力度，切实维护国家海洋权益。
综上，结合我国立法有关规定以及检察机关开展涉海洋公益诉讼检察实践，笔者认为，海洋公益诉讼检察是指检察机关依法对涉及海洋资源、海洋生态环境的执法以及有关组织和个人的行为进行监督，通过履行公益诉讼监督职权，从而保护海洋资源和海洋生态环境，维护国家和公共海洋权益的法律监督活动。因此，进一步明确检察机关在海洋生态环境保护民事公益诉讼中的主体资格，对于充分发挥公益诉讼制度体系作用、强化海洋生态环境司法保护具有重要意义。建议以立法或司法解释等形式明确三个方面内容：一是根据民事诉讼法第55条第1款、海洋环境保护法第89条第2款的规定，针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，行使海洋环境监督管理权的行政主管部门应对侵权人提出海洋自然资源与生态环境损害赔偿要求。上述行政主管部门就海洋自然资源与生态环境损害赔偿提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。二是人民检察院在履行职责中发现破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等损害国家和社会公共利益的行为，可以告知行使海洋环境监督管理权的行政主管部门提起诉讼。在上述行政主管部门不提起诉讼的情况下，人民检察院可以根据民事诉讼法第55条第2款的规定，就海洋自然资源与生态环境损害赔偿向有管辖权的法院提起民事公益诉讼。三是破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失构成犯罪的，行使海洋环境监督管理权的机关可以就海洋自然资源和生态环境损害提起附带民事诉讼。在上述机关不提起诉讼的情况下，人民检察院可以就海洋自然资源与生态环境损害提起附带民事公益诉讼。
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