谁能给我一个关于“行政组织职能扩张”论文的参考资料？谢谢
有两个问题:第一,什么是行政组织的职能扩张;第二,行政组织的职能扩张的原因
行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中
都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、
财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。
行政国家的主要标志是：
（一）行政机构和行政人员大量增加。以美国和我国为例，美国
在建国之初，联邦政府仅设3个部，行政人员为4479人，与美国当时
总人口的比例为1：1100。到本世纪，联邦行政部门发展到70多个，
行政人员增加到3，111，912人，与美国总人口的比例为1：80。我国
在新中国成立后，中央政府最初设35个部委级机构，1954年增加到64
个，行政人员与全国总人口的比例为1：297；80年代初期，中央政府
部委级机构曾增加到100个，90年代中期，纯行政人员已达1042万，
加上其他吃“皇粮”的人员则达3576万，与全国总人口的比例为1：29
。
（二）行政职能大为扩张。在19世纪以前，国家行政职能通常仅
限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。而进入20世纪以后，
行政职能大为扩张。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，
对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举
办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保
护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改
善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城
市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管
理国有企业等等。
（三）行政权力大为膨胀。行政权的膨胀首先表现在行政机关对
经济生活和社会生活的控制方面，如行政许可和审批制度。19世纪以
前，行政许可和审批很少适用，即使适用，也只限于几个特别行业。
而到本世纪，各国适用行政许可和审批的行业通常达几十、甚至几百
种。此外，行政机关的行政征收、行政给付、行政调查、行政强制、
行政处罚权同样大为扩张。不仅如此，在20世纪，行政权已不仅仅在
执法领域膨胀，而且大举侵入到立法和司法领域。
（四）行政自由裁量权大为增长。在19世纪以前，西方国家一般
均奉行“无法律即无行政”的原则，行政机关很少有“便宜行事”的
自由裁量权。但到20世纪，特别是二战以后，行政机关的自由裁量权
迅速增长，议会对行政的授权很少限制，许多授权是漫无边际的。
行政国家的成因
行政国家是由多种因素促成的，其最重要的原因有下述五项：
（一）经济的迅速发展。这种发展导致了私人对“公共产品”
（如公共交通、市政建设、社会保险、环境保护、市场秩序、反垄断、
反不正当竞争、调整各种经济关系的规则等有形或无形产品）的大量
需求。
（二）科技的发展和进步。科技的发展和进步不可避免地产生了
两个结果：其一是立法权和司法权逐渐旁落行政机关。因为有关立法
事项和民事、行政案件越来越多地涉及科学技术，而议会的议员、法
院的法官往往缺乏对相应事项、相应案件的专门知识、专门经验和专
门技能，故不得不越来越多地授权行政机关行使准立法和准司法职能
。其二是科技的发达和进步同时提出了对之加强管理的需要，如知识
产权的保护、知识产权的交易规则、知识产权争议的处理，等等。
（三）议会民主的衰落和普通司法单轨制对现代社会的不适应。19
世纪以后，由于政党制度的日益发展和多数党内阁对议会的控制，议
会民主日渐衰落。议会对政府的监督成为徒具形式。至于法院，本来
是对行政权的一大制约，但自从法国等欧洲大陆国家建立行政法院，
实行司法双轨制以后，普通法院对行政的制约功能大为削弱；由于现
代社会经济和科技的发展，英美国家的司法单轨制到20世纪也难以为
继，加之普通司法程序繁琐，效率低下，司法权越来越多地向行政转
移。
（四）帕金森定律的作用。根据帕金森定律，行政机构有一种自
我膨胀的内在动力，使得行政机构和行政人员的规模和人数一直呈正
增长趋势。
行政国家的异化
行政国家在给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共
产品”的同时，也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品
。而且这种副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变
成一个社会毒瘤的趋势。此现象即为行政国家的异化，其主要表现在
下述五个方面：
（一）对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会、经济生
活中，人们为了保障民主、自由、人权，必须确立和维护相对稳定的
秩序，必须有强有力的行政权，行政国家正是社会对这种强有力的行
政权的需要的产物。然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的
控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形
式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。
（二）腐败和滥用权力。行政权异化以后，即在为公众提供“公
共产品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人产品”
。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物，甚至美
色。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”，
将行政相对人作为自己任意驱使的对象。行政权的滥用和腐败，有时
可以达到令人发指的地步。
（三）官僚主义和效率低下。在行政国家的条件下，由于帕金森
定律的作用，行政人员增加，行政机构膨胀，机构之间、办事人员之
间互相推诿、互相扯皮。
（四）人、财、物资源的大量浪费。当行政国家异化现象出现以
后，行政权行使的成本会成倍地增加，以至导致人力、财力、物力资
源的大量浪费。很多优秀人才的精力、才华并非用于事业，而是用于
处理机关人与人之间的各种复杂关系；国家财政税收的大部分不是用
于经济文化建设，而是用于几百上千万公职人员的“皇粮”开支。
（五）人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经
济制度和福利国家制度相联系。实践证明，计划经济和福利国家均不
利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。在一切都有国家保障的条
件下，人们会逐渐养成依赖，甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退
化，以至经不住人生道路上的任何风浪打击。
走出行政国家
人们制造行政国家，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运
作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。
然而，人类怎么走出行政国家，避免行政国家异化给人类带来的种种
祸害呢?实践证明，人类走出行政国家，必须一步一步地走出，而不
能一步废除行政权，废除国家，其基本途径是：限制行政权；控制行
政权；转化行政权；以至最终使行政权消失，使国家消亡。
（一）转变和缩减政府职能，限制行政权。即让政府少管“闲事”
。现在政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介入，没有必要管
的“闲事”，这些事如果让“看不见的手”去调节，会比政府管理更
有效，而且可以避免腐败和人力、物力、财力的大量耗费。
（二）规范行政行为，控制行政权。控制行政权包括事前控制、
事中控制和事后控制。所谓事前控制，是指法律在事前为行政权的行
使规定一套实体准则，如行为条件、范围、幅度等，以控制行政权运
作的前提和标准；所谓事中控制，是指法律为行政权的行使规定一套
公开、公正、公平的程序，如告知、听证、说明理由、职能分离、回
避、不单方接触等，以控制行政权运作的过程；所谓事后控制，是指
法律对行政权的行使规定一套事后监督机制，如行政监察、行政复议、
行政诉讼等，以控制行政权运作的结果。
（三）加强社会自治，转化行政权。在现代社会，政府不是惟一
的公共体。“公共产品”除了可由政府提供外，还可由其他公共体———
社会自治组织（如行业协会、公共事业、组织、社会团体、基层群众
性自治组织等）提供。而且，非政府的社会公共体行使公共权力，可
以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、滥用权力等。因为
非政府的社会公共体更接近公民，公民可更直接参与其运作和更直接
对之进行监督。
可以肯定，行政国家只是人类社会发展的一个历史阶段。这个历
史阶段将随着现代民主的发展和行政权的不断限制、控制和转化而逐
步终结，人类将走出行政国家。
都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、
财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。
行政国家的主要标志是：
（一）行政机构和行政人员大量增加。以美国和我国为例，美国
在建国之初，联邦政府仅设3个部，行政人员为4479人，与美国当时
总人口的比例为1：1100。到本世纪，联邦行政部门发展到70多个，
行政人员增加到3，111，912人，与美国总人口的比例为1：80。我国
在新中国成立后，中央政府最初设35个部委级机构，1954年增加到64
个，行政人员与全国总人口的比例为1：297；80年代初期，中央政府
部委级机构曾增加到100个，90年代中期，纯行政人员已达1042万，
加上其他吃“皇粮”的人员则达3576万，与全国总人口的比例为1：29
。
（二）行政职能大为扩张。在19世纪以前，国家行政职能通常仅
限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。而进入20世纪以后，
行政职能大为扩张。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，
对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举
办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保
护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改
善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城
市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管
理国有企业等等。
（三）行政权力大为膨胀。行政权的膨胀首先表现在行政机关对
经济生活和社会生活的控制方面，如行政许可和审批制度。19世纪以
前，行政许可和审批很少适用，即使适用，也只限于几个特别行业。
而到本世纪，各国适用行政许可和审批的行业通常达几十、甚至几百
种。此外，行政机关的行政征收、行政给付、行政调查、行政强制、
行政处罚权同样大为扩张。不仅如此，在20世纪，行政权已不仅仅在
执法领域膨胀，而且大举侵入到立法和司法领域。
（四）行政自由裁量权大为增长。在19世纪以前，西方国家一般
均奉行“无法律即无行政”的原则，行政机关很少有“便宜行事”的
自由裁量权。但到20世纪，特别是二战以后，行政机关的自由裁量权
迅速增长，议会对行政的授权很少限制，许多授权是漫无边际的。
行政国家的成因
行政国家是由多种因素促成的，其最重要的原因有下述五项：
（一）经济的迅速发展。这种发展导致了私人对“公共产品”
（如公共交通、市政建设、社会保险、环境保护、市场秩序、反垄断、
反不正当竞争、调整各种经济关系的规则等有形或无形产品）的大量
需求。
（二）科技的发展和进步。科技的发展和进步不可避免地产生了
两个结果：其一是立法权和司法权逐渐旁落行政机关。因为有关立法
事项和民事、行政案件越来越多地涉及科学技术，而议会的议员、法
院的法官往往缺乏对相应事项、相应案件的专门知识、专门经验和专
门技能，故不得不越来越多地授权行政机关行使准立法和准司法职能
。其二是科技的发达和进步同时提出了对之加强管理的需要，如知识
产权的保护、知识产权的交易规则、知识产权争议的处理，等等。
（三）议会民主的衰落和普通司法单轨制对现代社会的不适应。19
世纪以后，由于政党制度的日益发展和多数党内阁对议会的控制，议
会民主日渐衰落。议会对政府的监督成为徒具形式。至于法院，本来
是对行政权的一大制约，但自从法国等欧洲大陆国家建立行政法院，
实行司法双轨制以后，普通法院对行政的制约功能大为削弱；由于现
代社会经济和科技的发展，英美国家的司法单轨制到20世纪也难以为
继，加之普通司法程序繁琐，效率低下，司法权越来越多地向行政转
移。
（四）帕金森定律的作用。根据帕金森定律，行政机构有一种自
我膨胀的内在动力，使得行政机构和行政人员的规模和人数一直呈正
增长趋势。
行政国家的异化
行政国家在给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共
产品”的同时，也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品
。而且这种副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变
成一个社会毒瘤的趋势。此现象即为行政国家的异化，其主要表现在
下述五个方面：
（一）对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会、经济生
活中，人们为了保障民主、自由、人权，必须确立和维护相对稳定的
秩序，必须有强有力的行政权，行政国家正是社会对这种强有力的行
政权的需要的产物。然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的
控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形
式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。
（二）腐败和滥用权力。行政权异化以后，即在为公众提供“公
共产品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人产品”
。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物，甚至美
色。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”，
将行政相对人作为自己任意驱使的对象。行政权的滥用和腐败，有时
可以达到令人发指的地步。
（三）官僚主义和效率低下。在行政国家的条件下，由于帕金森
定律的作用，行政人员增加，行政机构膨胀，机构之间、办事人员之
间互相推诿、互相扯皮。
（四）人、财、物资源的大量浪费。当行政国家异化现象出现以
后，行政权行使的成本会成倍地增加，以至导致人力、财力、物力资
源的大量浪费。很多优秀人才的精力、才华并非用于事业，而是用于
处理机关人与人之间的各种复杂关系；国家财政税收的大部分不是用
于经济文化建设，而是用于几百上千万公职人员的“皇粮”开支。
（五）人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经
济制度和福利国家制度相联系。实践证明，计划经济和福利国家均不
利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。在一切都有国家保障的条
件下，人们会逐渐养成依赖，甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退
化，以至经不住人生道路上的任何风浪打击。
走出行政国家
人们制造行政国家，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运
作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。
然而，人类怎么走出行政国家，避免行政国家异化给人类带来的种种
祸害呢?实践证明，人类走出行政国家，必须一步一步地走出，而不
能一步废除行政权，废除国家，其基本途径是：限制行政权；控制行
政权；转化行政权；以至最终使行政权消失，使国家消亡。
（一）转变和缩减政府职能，限制行政权。即让政府少管“闲事”
。现在政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介入，没有必要管
的“闲事”，这些事如果让“看不见的手”去调节，会比政府管理更
有效，而且可以避免腐败和人力、物力、财力的大量耗费。
（二）规范行政行为，控制行政权。控制行政权包括事前控制、
事中控制和事后控制。所谓事前控制，是指法律在事前为行政权的行
使规定一套实体准则，如行为条件、范围、幅度等，以控制行政权运
作的前提和标准；所谓事中控制，是指法律为行政权的行使规定一套
公开、公正、公平的程序，如告知、听证、说明理由、职能分离、回
避、不单方接触等，以控制行政权运作的过程；所谓事后控制，是指
法律对行政权的行使规定一套事后监督机制，如行政监察、行政复议、
行政诉讼等，以控制行政权运作的结果。
（三）加强社会自治，转化行政权。在现代社会，政府不是惟一
的公共体。“公共产品”除了可由政府提供外，还可由其他公共体———
社会自治组织（如行业协会、公共事业、组织、社会团体、基层群众
性自治组织等）提供。而且，非政府的社会公共体行使公共权力，可
以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、滥用权力等。因为
非政府的社会公共体更接近公民，公民可更直接参与其运作和更直接
对之进行监督。
可以肯定，行政国家只是人类社会发展的一个历史阶段。这个历
史阶段将随着现代民主的发展和行政权的不断限制、控制和转化而逐
步终结，人类将走出行政国家。
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第1个回答 2008-12-04
黄书猛近日撰文认为，政府职能的扩张意味着政府活动范围突破了公共经济学狭义的市场失效领域，从效率职能扩张到公平和稳定职能。在市场经济中，公平与效率是不可兼得的，充分竞争的市场经济能促使社会资源配置效率达到最大化，但不能解决社会公平问题。那么，谁来解决社会公平问题：
（1）市场不能解决，因为社会不公是市场有效运行的结果；市场活动不会改善社会资源初始分配的不均衡状态；市场机制与个人财富是背道而驰的。
（2）私人活动也难以解决，由私人或某些社会团体来干预和纠正社会分配问题，是不能取得根本性的效果；私人活动缺乏权威性和强制性，缺乏必要的权力和手段去实施社会财富的再分配活动。
（3）只能由政府解决，税收、转移支付、直接投资、济贫支出和社会保险支出、向失业者提供培训、建立国有企业。通过上述手段缓解社会财富分配不公平状态，是对政府解决社会公平问题的有效性的充分肯定。
（1）市场不能解决，因为社会不公是市场有效运行的结果；市场活动不会改善社会资源初始分配的不均衡状态；市场机制与个人财富是背道而驰的。
（2）私人活动也难以解决，由私人或某些社会团体来干预和纠正社会分配问题，是不能取得根本性的效果；私人活动缺乏权威性和强制性，缺乏必要的权力和手段去实施社会财富的再分配活动。
（3）只能由政府解决，税收、转移支付、直接投资、济贫支出和社会保险支出、向失业者提供培训、建立国有企业。通过上述手段缓解社会财富分配不公平状态，是对政府解决社会公平问题的有效性的充分肯定。
第2个回答 2008-12-04
（三）保障功能
这一功能主要表现在以下几个方面：第一，保障公民行政参与权的实现，例如通过公开竞争考试参加到公务员序列进行管理；在行政机构的设置过程中以及在确定行政权力的过程中参与自己的意见。第二，保障对行政组织的管理符合客观规律，行政组织法可以将行政学研究的成果、实践中好的经验肯定下来，如公务员制度，管理层次、管理幅度与行政效率的关系等。第三，保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要。行政组织立法要从客观上对市场经济中所涉及的行政事项进行分解、汇总，并合理分工，以真正为市场经济的发展创造条件。第四，保障行政改革的顺利进行。行政改革有狭义和广义之分，狭义的仅指政府行政体制和机构的改革，广义的除行政体制和机构改革外，还包括行政方式方法以及重大行政原则的变革。行政改革的目标就是要使行政组织发挥最大效能，适应社会发展的需要。以往我国也曾进行过行政改革（以机构改革为中心），并取得了一定的成绩，但始终没有达到预期目的。其中原因之一就是改革的成果没有用法律加在巩固，没有法律的保障。例如机构改革，改革风一过，又恢复如旧，甚至于在机构、人员的增长上变本加厉，而且没有人需为其承担法律责任。纵观我国行政改革的经验，凡成功的行政改革无不立法先行，并用法律保障改革的成果。
（四）控制功能
这是行政组织法最重要的一项功能。具体表现在：第一，行政组织法可以控制行政组织权力的自我膨胀。众所周知，行政组织的权力最终是由公务员个人行使的，而权力总有扩张的趋势和倾向，因而行政组织的权力很容易自行膨胀；又由于我国行政权力一向十分强大，界限不清，不受约束，对行政权力的扩张没有制约手段，因而通过行政组织立法对行政组织权力加以限定，无疑将有效地遏制这种自我膨胀。第二，有利于控制行政机构的总数以及内部机构、公务员的规模。行政组织整体规模的失控将造成两大弊病，一是将大量消耗国家的财力，使国民不堪重负，因为维持庞大的行政组织的运转完全靠税收负担，机构、人员越多，公民的负担就越重；二是导致行政效率低下，机构重叠，职能不清，人浮于事。扯皮、内耗、管理层次增加，自然会影响行政效率，也容易滋生官僚主义。过去我们虽然强调精简机构、控制人员增长，但都没有达到预期目的，公务员的总数不但没有减少，反而不断增长，这足以说明对行政组织整体规模控制之必要。行政组织法可以从实体和程序两方面对机构、人员的总体规模进行控制。在这方面日本的经验值得借鉴，为控制行政人员的增长，日本于60年代制定了总定员法，并取得显著的成效。
以上所说的功能是指完备的行政组织法规体系应当发挥的作用。显然，这些功能在实践中没有充分发挥出来，这一方面是行政组织法本身不健全所致，另一方面也与我们对行政组织法不重视、对其缺乏研究有关。此外，由于行政组织法以规范行政组织为目的，触及一些人的权力、利益，所以容易遇到阻力，这也是行政组织法的发展步履艰难、进展缓慢的原因所在。
三、行政组织法在依法行政中的地位
依法行政作为依法治国这一治国方略的重要组成部分，有着十分丰富的内涵，我们可以从三个层面加以把握，一是在理念上要强调行政领域的法治化，即以法治完全取代人治；二是在现实中行政管理的一切方面和各个环节都要有法律的规范，行政机关要依法进行管理。依法行政与行政组织法有着极其密切的关系，行政组织法在依法行政中占有十分重要的地位，这可以从以下几个方面表现出来。
（一）行政组织法是实现依法行政的法律保障之一
依法行政，从其实质上看，就是要使行政管理进入法治状态。首先，行政组织的自身管理要法治化。无论是行政组织的权限，中央与地方的权力分配，还是行政机构的设置、行政编制管理都要以法律为依据，排除个人意志的非理性干预。其次，行政组织的对外管理要法治化，行政组织对外管理的主体形式，行政机关及行政机构行使行政权的条件、规则以及程序等要依法设定，行政机关及行政机构必须严格依法进行管理。第三，无论是行政组织的内部管理还是外部管理，都要贯彻平等、公正、民主、效率的原则，以确保公民权利和利益的最大实现。显然，行政组织法律制度与行政组织法息息相关，没有行政组织法的规范和保障，也就不可能有完备的行政组织法律制度，行政法治状态也就无以真正实现。
（二）行政组织法是健全其他具体行政法律制度的基础
具体行政法律制度可以从不同的角度把握，从管理环节上看，包括行政立法制度、行政许可制度、行政处罚制度和行政强制制度等；从管理内容上分析，涉及经济行政制度、教育行政制度、公安行政制度。上述制度中，无论是哪一类哪一种，都包含了三大要素，管理主体、权限和程序， 这里，管理主体的形式及权限要按照行政组织法的一般规定加以具体化，如果缺乏行政组织法的规范，则极易造成管理主体形式多样、标准不一以及行政机关职能不清，权限不明，甚至于对同一事项重复立法，相互冲突。可见，行政组织法在依法行政中具有基础性的作用。
（三）行政组织法是改变行政管理无序化的手段之一
改革开放以来，我国的行政管理取得了很大成就，对社会的进步作出了贡献，但在一些方面仍然是无序化。其中，与行政组织有关的问题主要为：第一，行政组织的权限与其身份、任务不相适应。一方面中央政府对地方行为的监督控制缺乏相应的权限和手段；另一方面，政企不分，许多应属于市场主体的权利仍为政府所把持。第二，行政机构的设置无序化。行政机构的种类五花八门，各种非常设性机构层出不穷，行政机构之间争权争利、相互扯皮的事情屡见不鲜，这些都影响到行政效能的发挥。第三，行政组织整体规模失控。机构庞大，人员膨胀。上述问题的存在很大程度上是无法可依及人治因素造成的。因而，变行政管理的无序为有序，加强行政组织立法将是重要的手段之一。
（四）行政组织法有助于行政诉讼制度的发展
行政组织制度是解决行政纠纷，确保行政机关依法行政的法律制度，在控制行政权方面与行政组织法一样具有十分重要的作用。所不同的是行政诉讼法是通过解决个别的具体的纠纷来纠正行政机关的违法行为，达到控权的目的，而行政组织法通过协调行政组织整体与公民之间以及中央和地方之间的利益冲突来达到控权的目的。行政组织整体规模的失控及无序化表面上不直接侵害公民的法定权利，但实际上直接损害了公民整体的利益，容易引起全社会的不满，导致政府威信的下降，从而造成整个社会的无序化，其产生的危害远比个别违法侵权更为严重。
此外，行政组织法对行政诉讼制度的发展有积极的促进作用。首先，行政组织法对行政外部管理主体形式的规定，将为行政被告的确认提供法律依据。行政诉讼法首次对行政授权和行政委托作了区别，但何谓行政授权，何谓行政委托，缺乏明确界定，也没有统一的标准，需要组织法加以解决。其次，行政组织法对行政机关设置、权限的规定，将为行政案件的审理提供标准，如主体是否违法，是否超越职权等。最后，行政组织法对行政立法权、行政立法主体的规定，将为行政诉讼中法院对行政法规、规章的合法性的鉴别提供依据，也将为规章之间以及部委规章与地方性法规之间的冲突奠定解决的基础。
四、完善行政组织法的设想
行政组织法的完善是一项十分艰巨的工程，也是行政法治中最难迈出的一步。
（一）更新观念，加强对行政组织法的研究
在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白的状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内外部管理的具体法律问题。行政法学界在80年代对行政组织法作过初步探讨，但到90年代，行政组织法问题却备受冷落，几乎到了无人问津的地步。 这一法学研究上的滞后严重地影响和制约了行政组织法的发展，如今，行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依，现有的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在许多不足。因此，我们必须彻底转变这一陈旧的观念，即行政组织只涉及管理，而与行政法的实质无关，事实上行政组织法是规范和控制行政权、保障公民权益的法，是行政法的重要组成部分，是任何其他法律所不可取代的。当然观念的转变有赖于对行政组织法的重新定位，这需要从理论和实践两个层面对行政组织法展开全面系统的研究。
（二）确立行政组织法定原则
行政组织法定原则是指行政组织的权限、中央和地方权力的划分，行政机构的设置以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。确立行政组织法定原则具有十分重要的意义，其必要性在于：第一，是民主与法治的要求。行政组织问题，无论是权限、设置、规范还是中央与地方的关系都是国家生活中的重大问题，涉及到公民的权利与义务，理应由法律规定，而不应依附于某个领导人或个别行政机关的意志。第二，是改变行政组织无序化现状的需要。如前所述，行政组织内外部管理的问题很多，虽然导致这一现状的影响因素很多，但与行政组织设定随意性有很大关系。由于缺乏法律的规范和控制，行政组织管理的阻力大，非理性化的制度得以存续，无序化的状态得不到根本改观。第三，从国外的情况来看，大多实行行政组织法定原则，在这方面，日本的经验值得借鉴。日本非常强调行政组织法的作用，奉行行政组织法定原则， 存在着一套完整的行政组织法规体系，除宪法中有关内阁权力的规定外，还包括内阁法，日本国家行政组织法，府、省、委员会和厅设置法（和日本外务省设置法），地方自治法和总定员法等，对行政权的范围、行政机关的设立标准、各个行政机关的具体任务、主管事项、权限及内部机构设置都有明确规定。日本这一组织法规体系的建立及产生的积极作用对日本的经济发展作出了巨大贡献。此外，美国、瑞士、英国等都奉行行政组织法定原则，行政机关全部或大部分由法律设定。
在我国，长期以来，认为中央机构的设置以及中央与地方的权力划分属于中央政府（国务院）的职权，宪法第89条第3款、第4款还对此作了明确规定。这种规定在高度集中的计划经济体制下是行之有效的，但在市场经济体制下，它的可行性如何则值得研究，此外，这种规定与行政组织法定原则不大吻合，如何解决这一问题需要进一步研究。
（三）建立健全行政组织法体系
行政组织法涉及的内容很多，不是一两部法律就能全部包括，因而需要建立一套完整的行政组织法体系。笔者设想行政组织立法应包含这样几个层次：第一，第一级立法，制定《行政组织基本法》，确定行政组织法定原则，中央与地方权力法定原则，对行政组织、行政机关等术语的统一界定，并规定违反行政组织法的法律责任。第二，第二级立法，制定《中央与地方关系法》，明确中央与地方各自的权力及共有的权力，相互关系及冲突的解决制度；制定《国务院组织法》，明确国务院的权力、总理的具体权限、会议方式及副职设置、内部机构的设定等；制定《地方各级人民政府组织法》，规定各级人民政府的权限及机构设置的一般原则等。第三，第三级立法，主要制定中央各行政机构设置法，明确各行政机构的任务、主管事项、权限、内部主要机构设置等；制定《行政机构编制法》的配套法规，以及《公务员法》的配套法规，如公务员的考试、录用、培训、奖惩等法律法规等。
由上可见，行政组织法的完善是一项宏大的系统工程，能否取得实质性进展取决于许多因素，如理论宣传的成效、社会的认同、领导的重视等等。无论进展如何，作为法学研究者，肩负着推动我国法治化进程的使命，我们有义务向社会提示完善行政组织法的意见，并锲而不舍地朝着实现行政组织法治化以及依法行政的目标努力。
这一功能主要表现在以下几个方面：第一，保障公民行政参与权的实现，例如通过公开竞争考试参加到公务员序列进行管理；在行政机构的设置过程中以及在确定行政权力的过程中参与自己的意见。第二，保障对行政组织的管理符合客观规律，行政组织法可以将行政学研究的成果、实践中好的经验肯定下来，如公务员制度，管理层次、管理幅度与行政效率的关系等。第三，保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要。行政组织立法要从客观上对市场经济中所涉及的行政事项进行分解、汇总，并合理分工，以真正为市场经济的发展创造条件。第四，保障行政改革的顺利进行。行政改革有狭义和广义之分，狭义的仅指政府行政体制和机构的改革，广义的除行政体制和机构改革外，还包括行政方式方法以及重大行政原则的变革。行政改革的目标就是要使行政组织发挥最大效能，适应社会发展的需要。以往我国也曾进行过行政改革（以机构改革为中心），并取得了一定的成绩，但始终没有达到预期目的。其中原因之一就是改革的成果没有用法律加在巩固，没有法律的保障。例如机构改革，改革风一过，又恢复如旧，甚至于在机构、人员的增长上变本加厉，而且没有人需为其承担法律责任。纵观我国行政改革的经验，凡成功的行政改革无不立法先行，并用法律保障改革的成果。
（四）控制功能
这是行政组织法最重要的一项功能。具体表现在：第一，行政组织法可以控制行政组织权力的自我膨胀。众所周知，行政组织的权力最终是由公务员个人行使的，而权力总有扩张的趋势和倾向，因而行政组织的权力很容易自行膨胀；又由于我国行政权力一向十分强大，界限不清，不受约束，对行政权力的扩张没有制约手段，因而通过行政组织立法对行政组织权力加以限定，无疑将有效地遏制这种自我膨胀。第二，有利于控制行政机构的总数以及内部机构、公务员的规模。行政组织整体规模的失控将造成两大弊病，一是将大量消耗国家的财力，使国民不堪重负，因为维持庞大的行政组织的运转完全靠税收负担，机构、人员越多，公民的负担就越重；二是导致行政效率低下，机构重叠，职能不清，人浮于事。扯皮、内耗、管理层次增加，自然会影响行政效率，也容易滋生官僚主义。过去我们虽然强调精简机构、控制人员增长，但都没有达到预期目的，公务员的总数不但没有减少，反而不断增长，这足以说明对行政组织整体规模控制之必要。行政组织法可以从实体和程序两方面对机构、人员的总体规模进行控制。在这方面日本的经验值得借鉴，为控制行政人员的增长，日本于60年代制定了总定员法，并取得显著的成效。
以上所说的功能是指完备的行政组织法规体系应当发挥的作用。显然，这些功能在实践中没有充分发挥出来，这一方面是行政组织法本身不健全所致，另一方面也与我们对行政组织法不重视、对其缺乏研究有关。此外，由于行政组织法以规范行政组织为目的，触及一些人的权力、利益，所以容易遇到阻力，这也是行政组织法的发展步履艰难、进展缓慢的原因所在。
三、行政组织法在依法行政中的地位
依法行政作为依法治国这一治国方略的重要组成部分，有着十分丰富的内涵，我们可以从三个层面加以把握，一是在理念上要强调行政领域的法治化，即以法治完全取代人治；二是在现实中行政管理的一切方面和各个环节都要有法律的规范，行政机关要依法进行管理。依法行政与行政组织法有着极其密切的关系，行政组织法在依法行政中占有十分重要的地位，这可以从以下几个方面表现出来。
（一）行政组织法是实现依法行政的法律保障之一
依法行政，从其实质上看，就是要使行政管理进入法治状态。首先，行政组织的自身管理要法治化。无论是行政组织的权限，中央与地方的权力分配，还是行政机构的设置、行政编制管理都要以法律为依据，排除个人意志的非理性干预。其次，行政组织的对外管理要法治化，行政组织对外管理的主体形式，行政机关及行政机构行使行政权的条件、规则以及程序等要依法设定，行政机关及行政机构必须严格依法进行管理。第三，无论是行政组织的内部管理还是外部管理，都要贯彻平等、公正、民主、效率的原则，以确保公民权利和利益的最大实现。显然，行政组织法律制度与行政组织法息息相关，没有行政组织法的规范和保障，也就不可能有完备的行政组织法律制度，行政法治状态也就无以真正实现。
（二）行政组织法是健全其他具体行政法律制度的基础
具体行政法律制度可以从不同的角度把握，从管理环节上看，包括行政立法制度、行政许可制度、行政处罚制度和行政强制制度等；从管理内容上分析，涉及经济行政制度、教育行政制度、公安行政制度。上述制度中，无论是哪一类哪一种，都包含了三大要素，管理主体、权限和程序， 这里，管理主体的形式及权限要按照行政组织法的一般规定加以具体化，如果缺乏行政组织法的规范，则极易造成管理主体形式多样、标准不一以及行政机关职能不清，权限不明，甚至于对同一事项重复立法，相互冲突。可见，行政组织法在依法行政中具有基础性的作用。
（三）行政组织法是改变行政管理无序化的手段之一
改革开放以来，我国的行政管理取得了很大成就，对社会的进步作出了贡献，但在一些方面仍然是无序化。其中，与行政组织有关的问题主要为：第一，行政组织的权限与其身份、任务不相适应。一方面中央政府对地方行为的监督控制缺乏相应的权限和手段；另一方面，政企不分，许多应属于市场主体的权利仍为政府所把持。第二，行政机构的设置无序化。行政机构的种类五花八门，各种非常设性机构层出不穷，行政机构之间争权争利、相互扯皮的事情屡见不鲜，这些都影响到行政效能的发挥。第三，行政组织整体规模失控。机构庞大，人员膨胀。上述问题的存在很大程度上是无法可依及人治因素造成的。因而，变行政管理的无序为有序，加强行政组织立法将是重要的手段之一。
（四）行政组织法有助于行政诉讼制度的发展
行政组织制度是解决行政纠纷，确保行政机关依法行政的法律制度，在控制行政权方面与行政组织法一样具有十分重要的作用。所不同的是行政诉讼法是通过解决个别的具体的纠纷来纠正行政机关的违法行为，达到控权的目的，而行政组织法通过协调行政组织整体与公民之间以及中央和地方之间的利益冲突来达到控权的目的。行政组织整体规模的失控及无序化表面上不直接侵害公民的法定权利，但实际上直接损害了公民整体的利益，容易引起全社会的不满，导致政府威信的下降，从而造成整个社会的无序化，其产生的危害远比个别违法侵权更为严重。
此外，行政组织法对行政诉讼制度的发展有积极的促进作用。首先，行政组织法对行政外部管理主体形式的规定，将为行政被告的确认提供法律依据。行政诉讼法首次对行政授权和行政委托作了区别，但何谓行政授权，何谓行政委托，缺乏明确界定，也没有统一的标准，需要组织法加以解决。其次，行政组织法对行政机关设置、权限的规定，将为行政案件的审理提供标准，如主体是否违法，是否超越职权等。最后，行政组织法对行政立法权、行政立法主体的规定，将为行政诉讼中法院对行政法规、规章的合法性的鉴别提供依据，也将为规章之间以及部委规章与地方性法规之间的冲突奠定解决的基础。
四、完善行政组织法的设想
行政组织法的完善是一项十分艰巨的工程，也是行政法治中最难迈出的一步。
（一）更新观念，加强对行政组织法的研究
在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白的状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内外部管理的具体法律问题。行政法学界在80年代对行政组织法作过初步探讨，但到90年代，行政组织法问题却备受冷落，几乎到了无人问津的地步。 这一法学研究上的滞后严重地影响和制约了行政组织法的发展，如今，行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依，现有的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在许多不足。因此，我们必须彻底转变这一陈旧的观念，即行政组织只涉及管理，而与行政法的实质无关，事实上行政组织法是规范和控制行政权、保障公民权益的法，是行政法的重要组成部分，是任何其他法律所不可取代的。当然观念的转变有赖于对行政组织法的重新定位，这需要从理论和实践两个层面对行政组织法展开全面系统的研究。
（二）确立行政组织法定原则
行政组织法定原则是指行政组织的权限、中央和地方权力的划分，行政机构的设置以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。确立行政组织法定原则具有十分重要的意义，其必要性在于：第一，是民主与法治的要求。行政组织问题，无论是权限、设置、规范还是中央与地方的关系都是国家生活中的重大问题，涉及到公民的权利与义务，理应由法律规定，而不应依附于某个领导人或个别行政机关的意志。第二，是改变行政组织无序化现状的需要。如前所述，行政组织内外部管理的问题很多，虽然导致这一现状的影响因素很多，但与行政组织设定随意性有很大关系。由于缺乏法律的规范和控制，行政组织管理的阻力大，非理性化的制度得以存续，无序化的状态得不到根本改观。第三，从国外的情况来看，大多实行行政组织法定原则，在这方面，日本的经验值得借鉴。日本非常强调行政组织法的作用，奉行行政组织法定原则， 存在着一套完整的行政组织法规体系，除宪法中有关内阁权力的规定外，还包括内阁法，日本国家行政组织法，府、省、委员会和厅设置法（和日本外务省设置法），地方自治法和总定员法等，对行政权的范围、行政机关的设立标准、各个行政机关的具体任务、主管事项、权限及内部机构设置都有明确规定。日本这一组织法规体系的建立及产生的积极作用对日本的经济发展作出了巨大贡献。此外，美国、瑞士、英国等都奉行行政组织法定原则，行政机关全部或大部分由法律设定。
在我国，长期以来，认为中央机构的设置以及中央与地方的权力划分属于中央政府（国务院）的职权，宪法第89条第3款、第4款还对此作了明确规定。这种规定在高度集中的计划经济体制下是行之有效的，但在市场经济体制下，它的可行性如何则值得研究，此外，这种规定与行政组织法定原则不大吻合，如何解决这一问题需要进一步研究。
（三）建立健全行政组织法体系
行政组织法涉及的内容很多，不是一两部法律就能全部包括，因而需要建立一套完整的行政组织法体系。笔者设想行政组织立法应包含这样几个层次：第一，第一级立法，制定《行政组织基本法》，确定行政组织法定原则，中央与地方权力法定原则，对行政组织、行政机关等术语的统一界定，并规定违反行政组织法的法律责任。第二，第二级立法，制定《中央与地方关系法》，明确中央与地方各自的权力及共有的权力，相互关系及冲突的解决制度；制定《国务院组织法》，明确国务院的权力、总理的具体权限、会议方式及副职设置、内部机构的设定等；制定《地方各级人民政府组织法》，规定各级人民政府的权限及机构设置的一般原则等。第三，第三级立法，主要制定中央各行政机构设置法，明确各行政机构的任务、主管事项、权限、内部主要机构设置等；制定《行政机构编制法》的配套法规，以及《公务员法》的配套法规，如公务员的考试、录用、培训、奖惩等法律法规等。
由上可见，行政组织法的完善是一项宏大的系统工程，能否取得实质性进展取决于许多因素，如理论宣传的成效、社会的认同、领导的重视等等。无论进展如何，作为法学研究者，肩负着推动我国法治化进程的使命，我们有义务向社会提示完善行政组织法的意见，并锲而不舍地朝着实现行政组织法治化以及依法行政的目标努力。
