如题所述
第一节 构建中国地方政府绩效管理的制度基础
改革开放20多年来，政治体制改革伴随着经济体制改革的深入正在逐步展开。迄今为止，转变政府职能、进行机构调整仍是改革的重点，随着改革的不断发展，进行改革政府管理方式，提高管理水平、建立行为规范，运转协调、公正透明、高效廉洁政府的管理模式创新已势在必行。其中，政府绩效管理构成了政府管理方式创新的重要内容。
中国地方政府绩效管理研究是近几年出现的新事物。所谓政府绩效管理，是指用科学的方法、标准和程序对政府的业绩和成就做出尽可能的准确评价并在此基础上对政府的绩效进行改进和提高。作为一种改进和评价政府绩效的实用性管理工具，政府绩效与政府行政模式所奠定的制度基础有着必然的联系。它是影响政府绩效改进的重要原因。随着中国加入世界贸易组织和社会主义市场经济体制的不断完善，特别是全球化、信息化的巨大冲击，我国的社会主义现代建设面临着实现工业化和信息化的双重任务,提高政府绩效对于推动政府有效实施经济发展战略计划、实现小康既定目标和可持续发展，保持政府行政运行畅通，提高政府行政效率具有至关重要的作用。因此，探讨中国地方政府实施绩效管理的必要性，用新公共管理的绩效概念取代传统行政模式下的效率概念，建立实施政府绩效管理的制度稿兄颤基础、设计出适合于新形势的战略化的绩效管理框架和系统的绩效评估方法就成为改革传统行政模式，提高政府绩效的关键所在。
一、传统行政模式下的绩效管理局限
（一）传统行政模式的主要问题
1. 中国地方政府传统行政模式运行的内外环境
传统行政模式在实现工业化的历史进程中，曾发挥了不可替代的作用，它的正常运行需要特定的社会历史条件。传统行政模式是指自19世纪英国文官制度改革开始实施，以官僚制为核心的现代行政模式。构成传统行政模式主要内容的政治-行政两分法、官僚制度和科学管理方法，对于适应工业化发展和塑造世界各国现行行政模式产生了重要影响。在西方，传统行政模式的基本指导思想被表述为：政治领导通过选举或任命控制行政部门，在官僚制下，行政部门由中立的、常任的、无个性官员组成，不折不扣地执行执政党政策，行政部门内部的正常运行与行政效率由官僚制尘码的的机构、程序、行为规则等诸方面予以保证，外部则依赖简键败单化一与节奏缓慢的社会环境为有效运作的前提。尽管现代各国的社会制度、政治体制和民主形式不同，但是，传统行政模式符合生产力发展要求，有利于工业化发展，被各国政府普遍采用。随着公务员制度普遍建立，各国政府结构和行政模式有了极大的相似性。在中国，中共十一届三中会确立以经济建设为中心的大政方针，开始了改革开放和现代化建设的进程。作为实现工业化、现代化的必然要求，我国开始在20世纪80年代实行党政分开，并于1993年正式实施国家公务员制度。传统行政模式遂成为中国地方政府的惟一选择。
随着内外条件的变化，传统行政模式中不适应后工业化和信息化形势发展的弊端也在包括中国在内的各国行政实践中显现出来。特别值得一提的是：对于今天中国地方政府而言，它曾长期处于党政不分、高度计划体制的历史条件下，地方政府的基本职能，在于执行中央在地方的政治意图，在全国一盘棋的前提下，进行极为有限的地方经济、文化、社会建设任务。传统行政模式无存在的必要。因此，在改革开放条件下，以公务员制度为核心的传统行政模式在中国地方仍是一个新事物，在工业化和信息化的双重冲击下，中国地方政府处在既无西方传统行政模式下保证政府高效运转的娴熟管理技能和经验，却要适应信息化要求改革传统行政模式弊端的两难之中，因而实行政府管理创新就更为艰难。因而，对于传统行政模式的内外环境分析具备了特殊的意义。
① 内部环境。无论中外，官僚制内部环境包括：政府的组织结构、程序、行为特征、运行和行政管理的技术手段等几个方面。从组织结构上看，官僚制在理性和法制的框架内，组织结构遵循下列原则：——结构法定；——结构中行政职务及相应的行政权力等级化；——行政管理建立在档案基础上；——行政机构由官员办公设备和档案组成；——履行政府行政管理职务已全面训练为前提；——行政管理的完善，要求官员有充分的工作能力：——政府公职的管理是稳定的、全面的、可以学习的。根据上述原则，在结构上政府行政具有专门化、等级化、知识化和稳定化的基本特征。它以知识技能的管理代替传统的政治控制，用组织的合法性代替非理性的个人权威。具体而言，官僚制在结构上根据政府要完成的目标进行劳动分工和权威分配。通过等级化的权威协调专业化的职位活动，政府机构由单一权威所领导（即行政首长负责制）。个人成员通过不同专业和层级以年资和功绩为依据晋升。政府机构长久存续，不随成员进出改变，政府机构的结构遭到破坏运转不灵，社会就会陷入混乱。从程序上看，由于官僚制的结构，行政程序具有去人性化、形式主义、规则限制、高度纪律化的特点。从行政行为上看，官僚制具有高度效率性、权威性和持续扩张性的特征。
从行政运行上看,在整个工业化时期，官僚制发挥了巨大作用，它以严密性、合理性、稳定性和适用性在纯技术层面取得最好的效率，在这个意义上，官僚制是实现对人员控制的最理性的方式。官僚制为指令的传递提供了最严格的权威结构，并使指令发布者更好地预测效果。
从管理技术上看。20世纪初美国人佛雷德里克.泰勒倡导的科学管理运动对公共管理产生了重要影响，科学管理理论的三个组成部分，即确定工作标准的动作和时间、计件工资制和实行责任明确的任务管理制度。与官僚制的结构与运行特点相互补充，科学管理运动把重点放在提高工作程序的实际运作效率上，其标准化和系统控制的思想非常适合官僚制的等级、过程和惯例。从而为官僚制的组织运作。提供了极好的方式。并被大量运用到行政活动中。行政不仅被看作是一门艺术更是一门科学，是一般管理技术和方法普遍适用的科学。通过对行政机构内部环境的分析可以看到：由于中外政府的同构性，无论哪一级政府，其行政运行的内核是一致的，即行政是一个行政组织内部的管理问题，行政是一个单独的过程，行政机构是一个封闭的组织。这个组织的运行特征是：政府可以在稳定的条件下完成常规任务，明确的分工是政府行政的主要手段；行政强调方式，自上而下解决内部冲突；强调工作责任，成员不得越权；成员效忠于隶属的部门，内部实行信息信息垄断，只有最高行政首长知道一切；成员之间基本关系是发布与接受命令，管理与服从的纵向关系而极少横向的联系；机构中个人的地位由其官位决定。这种封闭式内部环境的好处在于，组织的运行的所有结果都可以通过内部运作获得，与外部无关。人们通过政府机构设定的目标即可预测结果，在封闭的条件下，政府机构的效率问题只要通过具有上述特征的操作，就可以达到最好的状态。
② 外部环境。同行政的内部环境相适应，传统行政模式适用于社会生活节奏比较缓慢、社会结构和社会关系比较简单的外部环境。
2. 传统行政模式的的内外困境及其表现
① 外部困境。在西方，行政两分法理论的根本目的，在于根据政治与行政的相对分离的原则建立政治中立的公务员队伍以减少由于政党轮替造成的政治分肥和政府行政的不稳定。两分法理论、官僚制和科学管理运动提供的管理技术曾有效地提高了政府的工作效率。但是，随着社会发展，传统行政模式面临着日益尖锐的环境挑战。工业化的进程，使社会关系发生了极为复杂的变化，在当代中国，改革开放带来的新因素是：中国特色的社会主义制度不断创新，市场经济体制已经建立并不断完善；中国加入世界贸易组织，全球化、信息化冲击中国；宪法随着市场经济的发展需要，经过不断的修改,对于公民财产权和人权的保护日益完备；司法的正当程序初步确立，人民群众的法治观念和维权意识加强。层直接选举得到普及；地方发展经济的自主权得到扩大，地区间的经济合作与竞争加强；现代企业制度初步建立；群众对政府的服务要求提高，社会利益多元化，政府财政压力越来越大。一言以蔽之，计划经济条件下，单一趋同的社会条件已不复存在。新因素的出现对政府行政提出了新要求：第一，政府的行政活动需要更多的与社会各方面进行持续合作。第二，政府行政受到整个社会更多的制约。第三，政府的行政活动的重点由体现国家意志的政治控制转向向社会提供公共产品。第四，作为全社会层次最高的公共组织，政府已无法忽视环境的高度不确定性，政府必须兼顾行政活动的封闭与开放，适应多变、多样的外部环境之间的联系。通过对传统行政模式的内部环境分析，可以看到传统行政模式下的组织形态的封闭性已无法应对外部环境变化的挑战，在计划色彩十分浓重的20世纪80年代，中国东北某些城市为解决市民的吃早餐问题，各级政府纷纷设立“馒头办公室” 用行政手段和计划方式极为有效地解决了问题。在群众生活水平不高，消费选择不大，社会贫富分化不明显的条件下，这的确是政府关心群众生活的一个典型。今天，同样的办法就无法调整多元化的需求，反而造成政府行政资源的巨大浪费。
② 内部困境。通过对行政机构的外部因素的分析可见，传统行政模式难以应付迅速变化的外部条件，在信息化、全球化的双重冲击下，其固有的弊端在地方政府行政中表现为：——没有以群众利益为导向。冗繁不堪的行政程序和庞大的机构设置束缚了政府
改革开放20多年来，政治体制改革伴随着经济体制改革的深入正在逐步展开。迄今为止，转变政府职能、进行机构调整仍是改革的重点，随着改革的不断发展，进行改革政府管理方式，提高管理水平、建立行为规范，运转协调、公正透明、高效廉洁政府的管理模式创新已势在必行。其中，政府绩效管理构成了政府管理方式创新的重要内容。
中国地方政府绩效管理研究是近几年出现的新事物。所谓政府绩效管理，是指用科学的方法、标准和程序对政府的业绩和成就做出尽可能的准确评价并在此基础上对政府的绩效进行改进和提高。作为一种改进和评价政府绩效的实用性管理工具，政府绩效与政府行政模式所奠定的制度基础有着必然的联系。它是影响政府绩效改进的重要原因。随着中国加入世界贸易组织和社会主义市场经济体制的不断完善，特别是全球化、信息化的巨大冲击，我国的社会主义现代建设面临着实现工业化和信息化的双重任务,提高政府绩效对于推动政府有效实施经济发展战略计划、实现小康既定目标和可持续发展，保持政府行政运行畅通，提高政府行政效率具有至关重要的作用。因此，探讨中国地方政府实施绩效管理的必要性，用新公共管理的绩效概念取代传统行政模式下的效率概念，建立实施政府绩效管理的制度稿兄颤基础、设计出适合于新形势的战略化的绩效管理框架和系统的绩效评估方法就成为改革传统行政模式，提高政府绩效的关键所在。
一、传统行政模式下的绩效管理局限
（一）传统行政模式的主要问题
1. 中国地方政府传统行政模式运行的内外环境
传统行政模式在实现工业化的历史进程中，曾发挥了不可替代的作用，它的正常运行需要特定的社会历史条件。传统行政模式是指自19世纪英国文官制度改革开始实施，以官僚制为核心的现代行政模式。构成传统行政模式主要内容的政治-行政两分法、官僚制度和科学管理方法，对于适应工业化发展和塑造世界各国现行行政模式产生了重要影响。在西方，传统行政模式的基本指导思想被表述为：政治领导通过选举或任命控制行政部门，在官僚制下，行政部门由中立的、常任的、无个性官员组成，不折不扣地执行执政党政策，行政部门内部的正常运行与行政效率由官僚制尘码的的机构、程序、行为规则等诸方面予以保证，外部则依赖简键败单化一与节奏缓慢的社会环境为有效运作的前提。尽管现代各国的社会制度、政治体制和民主形式不同，但是，传统行政模式符合生产力发展要求，有利于工业化发展，被各国政府普遍采用。随着公务员制度普遍建立，各国政府结构和行政模式有了极大的相似性。在中国，中共十一届三中会确立以经济建设为中心的大政方针，开始了改革开放和现代化建设的进程。作为实现工业化、现代化的必然要求，我国开始在20世纪80年代实行党政分开，并于1993年正式实施国家公务员制度。传统行政模式遂成为中国地方政府的惟一选择。
随着内外条件的变化，传统行政模式中不适应后工业化和信息化形势发展的弊端也在包括中国在内的各国行政实践中显现出来。特别值得一提的是：对于今天中国地方政府而言，它曾长期处于党政不分、高度计划体制的历史条件下，地方政府的基本职能，在于执行中央在地方的政治意图，在全国一盘棋的前提下，进行极为有限的地方经济、文化、社会建设任务。传统行政模式无存在的必要。因此，在改革开放条件下，以公务员制度为核心的传统行政模式在中国地方仍是一个新事物，在工业化和信息化的双重冲击下，中国地方政府处在既无西方传统行政模式下保证政府高效运转的娴熟管理技能和经验，却要适应信息化要求改革传统行政模式弊端的两难之中，因而实行政府管理创新就更为艰难。因而，对于传统行政模式的内外环境分析具备了特殊的意义。
① 内部环境。无论中外，官僚制内部环境包括：政府的组织结构、程序、行为特征、运行和行政管理的技术手段等几个方面。从组织结构上看，官僚制在理性和法制的框架内，组织结构遵循下列原则：——结构法定；——结构中行政职务及相应的行政权力等级化；——行政管理建立在档案基础上；——行政机构由官员办公设备和档案组成；——履行政府行政管理职务已全面训练为前提；——行政管理的完善，要求官员有充分的工作能力：——政府公职的管理是稳定的、全面的、可以学习的。根据上述原则，在结构上政府行政具有专门化、等级化、知识化和稳定化的基本特征。它以知识技能的管理代替传统的政治控制，用组织的合法性代替非理性的个人权威。具体而言，官僚制在结构上根据政府要完成的目标进行劳动分工和权威分配。通过等级化的权威协调专业化的职位活动，政府机构由单一权威所领导（即行政首长负责制）。个人成员通过不同专业和层级以年资和功绩为依据晋升。政府机构长久存续，不随成员进出改变，政府机构的结构遭到破坏运转不灵，社会就会陷入混乱。从程序上看，由于官僚制的结构，行政程序具有去人性化、形式主义、规则限制、高度纪律化的特点。从行政行为上看，官僚制具有高度效率性、权威性和持续扩张性的特征。
从行政运行上看,在整个工业化时期，官僚制发挥了巨大作用，它以严密性、合理性、稳定性和适用性在纯技术层面取得最好的效率，在这个意义上，官僚制是实现对人员控制的最理性的方式。官僚制为指令的传递提供了最严格的权威结构，并使指令发布者更好地预测效果。
从管理技术上看。20世纪初美国人佛雷德里克.泰勒倡导的科学管理运动对公共管理产生了重要影响，科学管理理论的三个组成部分，即确定工作标准的动作和时间、计件工资制和实行责任明确的任务管理制度。与官僚制的结构与运行特点相互补充，科学管理运动把重点放在提高工作程序的实际运作效率上，其标准化和系统控制的思想非常适合官僚制的等级、过程和惯例。从而为官僚制的组织运作。提供了极好的方式。并被大量运用到行政活动中。行政不仅被看作是一门艺术更是一门科学，是一般管理技术和方法普遍适用的科学。通过对行政机构内部环境的分析可以看到：由于中外政府的同构性，无论哪一级政府，其行政运行的内核是一致的，即行政是一个行政组织内部的管理问题，行政是一个单独的过程，行政机构是一个封闭的组织。这个组织的运行特征是：政府可以在稳定的条件下完成常规任务，明确的分工是政府行政的主要手段；行政强调方式，自上而下解决内部冲突；强调工作责任，成员不得越权；成员效忠于隶属的部门，内部实行信息信息垄断，只有最高行政首长知道一切；成员之间基本关系是发布与接受命令，管理与服从的纵向关系而极少横向的联系；机构中个人的地位由其官位决定。这种封闭式内部环境的好处在于，组织的运行的所有结果都可以通过内部运作获得，与外部无关。人们通过政府机构设定的目标即可预测结果，在封闭的条件下，政府机构的效率问题只要通过具有上述特征的操作，就可以达到最好的状态。
② 外部环境。同行政的内部环境相适应，传统行政模式适用于社会生活节奏比较缓慢、社会结构和社会关系比较简单的外部环境。
2. 传统行政模式的的内外困境及其表现
① 外部困境。在西方，行政两分法理论的根本目的，在于根据政治与行政的相对分离的原则建立政治中立的公务员队伍以减少由于政党轮替造成的政治分肥和政府行政的不稳定。两分法理论、官僚制和科学管理运动提供的管理技术曾有效地提高了政府的工作效率。但是，随着社会发展，传统行政模式面临着日益尖锐的环境挑战。工业化的进程，使社会关系发生了极为复杂的变化，在当代中国，改革开放带来的新因素是：中国特色的社会主义制度不断创新，市场经济体制已经建立并不断完善；中国加入世界贸易组织，全球化、信息化冲击中国；宪法随着市场经济的发展需要，经过不断的修改,对于公民财产权和人权的保护日益完备；司法的正当程序初步确立，人民群众的法治观念和维权意识加强。层直接选举得到普及；地方发展经济的自主权得到扩大，地区间的经济合作与竞争加强；现代企业制度初步建立；群众对政府的服务要求提高，社会利益多元化，政府财政压力越来越大。一言以蔽之，计划经济条件下，单一趋同的社会条件已不复存在。新因素的出现对政府行政提出了新要求：第一，政府的行政活动需要更多的与社会各方面进行持续合作。第二，政府行政受到整个社会更多的制约。第三，政府的行政活动的重点由体现国家意志的政治控制转向向社会提供公共产品。第四，作为全社会层次最高的公共组织，政府已无法忽视环境的高度不确定性，政府必须兼顾行政活动的封闭与开放，适应多变、多样的外部环境之间的联系。通过对传统行政模式的内部环境分析，可以看到传统行政模式下的组织形态的封闭性已无法应对外部环境变化的挑战，在计划色彩十分浓重的20世纪80年代，中国东北某些城市为解决市民的吃早餐问题，各级政府纷纷设立“馒头办公室” 用行政手段和计划方式极为有效地解决了问题。在群众生活水平不高，消费选择不大，社会贫富分化不明显的条件下，这的确是政府关心群众生活的一个典型。今天，同样的办法就无法调整多元化的需求，反而造成政府行政资源的巨大浪费。
② 内部困境。通过对行政机构的外部因素的分析可见，传统行政模式难以应付迅速变化的外部条件，在信息化、全球化的双重冲击下，其固有的弊端在地方政府行政中表现为：——没有以群众利益为导向。冗繁不堪的行政程序和庞大的机构设置束缚了政府
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