国务院定义

（一）国务院，即中央人民政府，为最高国家行政机关。而在此以前的政务院，则只是当时中央人民政府的一个组成部分，本身并不能构成中央政府。这是因这时的中央人民政府，是由中央人民政府委员会及其下属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署几个部分共同组成。这一点很容易被忽略。如有的书在谈政务院时，认为“政务院为国家最高行政机关”，就明显有误。“国家最高行政机关”是专指国务院即中央政府而言。政务院因其在中央政府中的地位与国务院不同，只能是“国家政务的最高执行机关”。从有关材料看，董必武在政协第一次全体会议上谈到政务院时，虽曾用过“最高行政机关”一类的用语，但细读讲话全文，其原意是指政务院为中央人民政府委员会下属的最高行政机关，并不能以此作为把政务院当成“国家最高行政机关”的依据。
（二）在当时的中央人民政府组织系统中，政务院直接受中央人民政府主席的领导。这又同后来的国务院明显不同。当时，中央人民政府对于下属各机构经常性的领导，是集中由中央人民政府主席进行。周恩来对此明确指出：“根据我们民主集中制的组织系统，在人民代表大会闭幕期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会，它是经民主方式产生的，而对工作的经常领导，又是集中在由民主方式产生出来的主席身上。”因此，这个时期国家最高行政领导人是中央人民政府主席，而不是政务院总理。1954年9月15日召开全国人民代表大会后，国家最高行政领导人改由国务院总理担任。
（三）政务院的人员组成也与国务院不同。国务院由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成。而政务院则由总理、副总理、秘书长、政务委员组成。因政务院下属各部部长、各委员会主任并不都是政务委员，故并非都可成为政务院的组成人员。中央人民政府各下属机构中，政务院的组建完成最早。1949年10月1日召开中央人民政府委员会第一次会议，毛泽东任命周恩来为政务院总理兼外交部长。19日，中央人民政府委员会召开第3次会议，又任命董必武、陈云、郭沫若、黄炎培为政务院副总理；任命谭平山等人为政务委员，任命李维汉为政务院秘书长。21日，周恩来宣布由以上21人组成的政务院正式成立。这时期的政务院，除以上人员组成外，其常设工作机构：下设秘书厅、人事局、预算室，由秘书长领导。在所属政府机构中，有4个委员会和30个部、会、院、署、行等行政部门。
4个委员会是：
（1）财政经济委员会，简称“中财委”；
（2）政治法律委员会，简称“政法委”；
（3）文化教育委员会，简称“文教委”；
（4）人民监察委员会，简称“监察委”。
其中，中财委、政法委、文教委为指导委员会，在政务院中列为一级。各委员会主任分别由政务院副总理担任。通过这三个指导委员会，政务院总理得对下属30个政府行政部门进行领导。
三个委员会具体分工为：
（一）政法委指导5个部门：内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会，并受毛泽东主席和周恩来总理的委托，实际指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和人民监察委员会；
（二）中财委指导16个部门：财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署；
（三）文教委指导6个部门：文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署；另外，外交部、华侨事务委员会和情报总署，直属政务院，由总理直接领导。
指导委员会与政府各部门的关系名为“指导”，实际上却有领导之权。《中央人民政府组织法》虽称，各指导委员会对所属各部门“负有指导责任”，但同时又规定：“委员会得对其所属各部、会、署、行和下级机关，颁发决议和命令，并审查其执行。”
董必武当时在解释政府机构时明确指出：“各部的工作是受双层领导，一方面受政务院的领导，另一方面又受其所隶属的指导委员会的领导。”指导委员会与所属各部门间之所以会有这种既是指导，又是领导的复杂关系，是由于指导委员会对所属部门的领导，主要在工业、业务上，而在诸如大政方针制定、重要人事任免等方面，则只能为指导关系。在这些方面，指导委员会须听命于政务院，乃至中央人民政府委员会及其主席，无权擅作决定。
政务院与所属各指导委员会及各部门的关系，因同样道理也是如此。毫无疑问，政务院与这些机构在工作方面是领导与被领导的关系。但是，《中央人民政府组织法》的有关条款却不提“领导”，只称政务院“联系、统一并指导各委、部、会、院、署、行及所属其他机关的相互关系、内部组织和一般工作.”这又与后来的国务院明显不同。
政务院作为中央政府的一个组成部分，本身尚处于中央人民政府委员会及其主席领导之下，因此，政务院对于政府各部门的关系从组织法角度而言，只能称作联系和指导。
政务院的工作运转，主要由总理、副总理、政务委员和秘书长组成“政务会议”进行。
议程主要为：
（1）处理政务和决定政策，以及研究落实中央人民政府主席随时交办的任务；
（2）听取、批准所属政府各行政部门和各省人民政府的工作报告（包括口头报告）；
（3）任命和批准任命。
政务会议每周召开一次，由政务院总理主持。如有各委、部、会、院、署、行的主要负责人参加，则称“政务院扩大会议”，讨论一般政策，报告工作。扩大会议做出的决定，须报请政务会议批准。
政务院在其存在的5年中，共开过224次政务会议。据不完全统计，会议通过和公布的重要法令和决定共有381项。其中，从1949——1952年的三年就有344项，占总数的90%。
这些法令和决定按内容可分为六大类：财政、政法、文教、监察、人事、编制，包括了国家生活的各个方面。充分反映出政务院作为当时国家政务的最高执行机关，所作大量卓有成效的工作。
中央人民政府委员会下属机构中，除政务院外，还有人民革命军事委员会，为国家军事的最高统辖机关；最高人民法院，为国家最高审判机关；最高人民检察署，为国家最高检察机关。政务院与这三个机构为平行的国家机关，各司其职，互不统属。四机构之间公文往来称“函”或“转发”，在一起开会称“联席会议”，遇有重大军政司法等问题，四个机构联合办公，联合发布有关的法令和决定。

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