如题所述
内阁是在永乐时期建立的。
永乐虽有洪武一样独揽大权的野心和实力，但一次又一次的远征让他不能真正意义上地总揽政事（想象一下从京师到漠北运送文书的荒谬），于是一个帮助皇帝的“助手”机构——内阁就应运而生。还有一个因素，是因为他没有他父亲的体质，为了减少劳累，只好设置内阁帮助他。
内阁在最初的时候只是秘书性质的机构，但很快到宣德时期权力开始上升（三杨辅政）。虽有正统末年的反复，但是到成化、弘治之际，内阁已经成为足以对抗皇权的文官政府代表。正德荒嬉好战不亚于隋炀帝，却因为有杨廷和等阁老撑着未成大乱，经过嘉靖、隆庆的发展，万历早期应该是内阁权力极盛的时期，张居正改革让内阁成为政府运转的中枢。
1402年，刚从自己的侄子手里夺过皇位的明成祖，为了巩固权力，做出两个重大决定：一是把首都迁到自己的势力范围北京；二，成立内阁。这样，一个国事咨询机构正式建立了。
内阁成立以前，宰相拥有仅仅低于皇帝的决策权、议政权和行政权，明成祖成立内阁以后，把原来宰相拥有的决策权牢牢把持在自己手中，议政权分给内阁，行政权分给六部。地方上分三司，分管司法、军事、行政，直接对六部负责。
在明成祖掌控之下，内阁与六部各司其职，国家最高行政命令从紫禁城发出，通过全国1936处驿站，全长143700公里的驿道，层层下发到帝国每一个角落。
后来，明宣宗时期形成了更为完善的政务流程：全国大大小小的奏章，甚至老百姓给皇帝提出的建议，都由通政使司汇总，司礼监呈报皇帝过目，再交到内阁，内阁负责草拟处理意见，再由司礼监把意见呈报皇上最后决定如何处理，最后由六部校对下发。
内阁大学士的建议是写在一张纸上，贴在奏章上面，这叫做“票拟”。而皇帝用红字做批示，称为“批红”。按照规定，皇帝仅仅批写几本，大多数的“批红”由司礼监的太监按照皇帝的意思代笔。以往，太监读书识字是被严令禁止的。明宣宗不仅改了这个规矩，而且在他的鼓励下，宫里还成立了专门的太监学堂。后人猜测：明宣宗这一做法，其目的就是让太监牵制内阁的权力。久而久之，一种奇怪的政治格局出现了。
我们发现明朝内廷、外廷的机构完全对称。外有内阁，内有司礼监，外有三法司，内有东厂、锦衣卫，外廷有派往地方的总督、巡抚，而内廷派往地方的也有镇守太监、守备太监等等。这样，内廷、外廷相互制约，才能确保皇帝的决策地位。但是，内廷实际上是高于外廷的，这也造成了内外两大政治势力的争权夺利和宦官专权。
紫禁城东部的这片建筑在明代叫做文渊阁。明朝的内阁就设在这里。在明朝万历年间，内阁首辅张居正让这个紫禁城里最不起眼的房子成为声名显赫的所在。在文渊阁办公的内阁成为实际上的政务决策机构。
表面上，例行的政务流程似乎并没有改变，但决策权却出现了转移。张居正是如何做到这一点的呢？
首先，当时的万历皇帝还是个孩子，张居正身为皇帝的老师，很容易影响皇帝的决策。
再者，万历的“批红”是在司礼监冯保指导下完成，而冯保跟张居正关系密切。
张居正把自己的意见授意他人，写成奏章，再由自己“票拟”赞同。幼年皇帝的批红自然毫无问题。
就这样，大臣的“奏章”，阁臣的“票拟”，皇帝的 “批红”，实际由张居正一手操控，达到空前一致。他的新政也就毫无障碍地顺利推进。 自明初以来，明朝的政务中心就在紫禁城这几个地方转换，权力的交替，左右着明朝的国运。宫闱重重之中、争权夺权的阴谋时有发生。
通过几代皇帝的努力，明朝曾经形成了一套完整的政务体系，它在权力平衡方面堪称完善。
至今人们称呼各国处理国家政务的最高行政机构，仍多按此习惯称为内阁。内阁一词已成为政府首脑部门的代称。 内阁官员的名称如“某某殿大学士”、“某某阁大学士”等官名开始于唐朝。但唐朝的集贤殿“学士、直学士、侍读学士、修撰官，掌刊缉经籍。凡图书遗逸、贤才隐滞，则承旨以求之。谋虑可施于时，著述可行于世者，考其学术以闻。凡承旨撰集文章、校理经籍，月终则进课于内，岁终则考最于外。”其职责主要是编辑图书、发现推荐文学贤才，不是掌握行政权的中央机构。宋朝设立的“殿阁大学士”名目繁多，如“观文殿、端明殿、龙图阁学士、天章阁学士、宝文阁学士、显谟阁”等学士，但都是给做过宰相的人加上的荣誉衔，无实际职责。《宋史职官志》记载：“观文殿大学士学士之职，资望极峻，无吏守，无职掌，惟出入侍从备顾问而已。”“皇祐元年，诏：置观文殿大学士，宠待旧相，今后须曾任宰相，乃得除授。”
由上可见，唐宋时虽有“殿阁”和“殿阁大学士”之名，实际上都不是“内阁”。
“内阁”机构的建立开始于明朝。
明太祖为了进一步加强君主专制权力，先是于洪武十三年杀掉丞相胡惟庸，皇帝自己直接管六部。他还下诏：“以后嗣君，其毋得议置丞相。臣下有奏请设立者，论以极刑！”但他的精力再旺盛，也管不了那么多的国事，因此到了洪武“十五年，仿宋制，置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士，礼部尚书邵质为华盖，检讨吴伯宗为武英，翰林学士宋讷为文渊，典籍吴沉为东阁。 又置文华殿大学士， 征耆儒鲍恂、余诠、张长年等为之， 以辅导太子。秩皆正五品。”但这些殿阁大学士“特侍左右，备顾问而已”。而且品级很低，只有五品，以免擅权。它只能算是“内阁”机构的滥觞。
“内阁”的真正建立是在明成祖的时候。明成祖即位后，命官品较低的翰林院编修、检讨等官于午门内的文渊阁当值，参与机务，始称为“内阁”。“阁臣之预务自此始，然其时，入内阁者皆编、检、讲读之官，不置官属，不得专制诸司。诸司奏事，亦不得相关白。”仍然是皇帝的私人秘书。永乐中期以后职权渐重，实际上成为辅佐皇帝的最高幕僚和决策机构。到了明神宗万历年间张居正任内阁首辅大学生后，明朝内阁的权力达到顶点。
清朝沿用明制，亦设内阁。但清初由皇族中的实力派组成的议政王大臣会议能够在很大程度上左右决策，内阁的权力受到其一定程度的限制，康熙皇帝汲取明朝的教训，重建内阁体制，但其自身的权力已不及明代内阁。明朝中后期诸帝多不问政务，故内阁大臣能操纵政局；而清帝多不废政事，“内外大臣言官折奏则直达御前，阁臣不得与闻；天子有诏则面授阁臣，退而具草以进，曰可，乃下”，内阁只是执行皇帝意志的工具。而由于无大臣互讦宦官乱政之事发生，所以内阁大学士的职掌能够正常发挥，功能有“代阅章奏”，“票答”，“赞襄机务”，“总裁实录、史志”等数项。1732年雍正帝设立军机处以后，实权在军机处，内阁徒有虚名，变成只是传达谕旨、公布文告的机构，但名义上仍为清代最高级之官署，内阁的意见在国家事务的决策过程中仍有举足轻重的地位，具体事务仍由内阁办理。清末设立责任内阁，军机处和内阁均废。（民国初年的内阁性质不同，已不是明清内阁的继承。） 顺治十五年（公元1658 年）七月，顺治帝为进一步加强皇权，参照明制，改内三院为内阁。
大学士改加殿、阁头衔，称“中和殿大学士”、“保和殿大学士”、“文华殿大学士”、“武英殿大学士”、“文渊阁大学士”、“东阁大学士”（乾隆十三年去掉中和殿，增入体仁阁，成为三殿三阁）。大学士的品级改为正五品，这也是参照明制，怕大学士权力过重，而特降低其品秩，借以抑制。
顺治十八年（公元1661年）顺治驾崩，年仅八岁的康熙即位，四大臣辅政，守旧一派抬头，内阁被废除，恢复为内三院。
康熙亲政后，为巩固从保守派大臣手中夺回的皇权，于康熙九年（公元1670年）恢复设立内阁。
内阁大学士的品级，在康熙年间，满、汉俱定为正一品。
至此，大学士成为清王朝地位最高的官员，犹如历朝的丞相。《清史稿·大学士年表序》说：清大学士满、汉两途，勋高位极，乃以相授，其品列皆首文班。任军机者，自亲王外，其领袖者必大学士，唐、元三公尚不及也。
这说明清代大学士的地位是极为尊崇的。
协办大学士，犹如宋之参知政事，为大学士之副职。初期未有定额设置，遇有大学士在内廷行走或奉差在外，才另选人员协办阁务。早在雍正元年至五年间（公元1723—1727）有署大学士，六年（公元1728 年）又有额外大学士。十年至十三年（公元1732—1735 年）再设协理大学士。到乾隆四年（公元1739 年）才有协办大学士，以后并改为常设。其品级比大学士稍低，从一品。
内阁学士的品级为从二品，均兼侍郎衔（乾隆五十八年以后去兼衔）。其职掌是：满学士掌奏本章，汉学士掌批“题本”（内外官员汇报皇帝之文书）。若依其应有权任，并不仅于此。如康熙二十一年（公元1682 年）谕：“学士乃参赞政事之官，如有所见，应行启奏。近来并无与议者，若惟送本接本，用一笔帖式足矣，何必设立学士？此后各有所见，俱令敷陈。”①虽有此谕，可是一般学士仍按部就班，作一些例行之事而已，远不如军机章京职责之重。
内阁人员的额数，据《大清会典》、《清史稿》等书的记载，规定为：大学士满、汉各2 人，协办大学士满、汉各一人，学士满6 人、汉4 人，典籍满、汉、汉军（编入八旗之汉人）各2 人，侍读学士满4 人，蒙、汉各2人，侍讲满10 人，蒙、汉、汉军各2 人，委署侍读无定员，中书满70 人，蒙16 人，汉30 人，汉军8 人，帖写中书满40 人，蒙古6 人（以上各员额时有增减），撰文中书无定员，供事62 人，总人数为288 人（委署侍读是由典籍内派委、撰文中书是由中书内派委，都不占额数）。
内阁乃诸曹总汇之区。其职掌据《光绪会典》卷2 载：“掌议天下之政，宣布丝纶、厘治宪典，总钧衡之任，以赞上理庶务。凡大典礼，则率百寮以将事”。其具体的职务有：
第一，掌议政事，宣布纶音（皇帝的诏令）。
内阁为正一品衙门，位在六部之上。大学士“位尊望重”，其职务首先是议政事，宣布纶音。阁臣常在皇帝的左右，充当顾问。他们不但对答政事中的疑难问题，而且为皇帝办理公文，草拟谕旨。内阁所承办的公文有制、诏、诰、敕、题、奏、表、笺。据《光绪会典》卷2 载：凡纶音之下达者，曰制、曰诏、曰诰、曰敕，皆拟其式而进焉。凡大典宣示百寮，则有制辞。大政事、布告臣民，垂示彝宪，则有诏，有诰。覃恩封赠五品以上官，及世爵承袭罔替者，曰诰命。敕封外藩、覃恩封赠六品以下官，及世爵有袭次者，曰敕命。谕告外藩及外任官坐名敕、传敕，曰敕谕。 内阁为丝纶重地，每日钦奉上谕，由军机处承旨，凡应发钞者，皆下于内阁。此外，内阁还负责记载纶音，所载事项分为三册：凡每日发科本章，满汉票签处当直中书摘记事由、详录圣旨者分为一册，称为“丝纶簿”；特降谕旨者分为一册，称为“上谕簿”；中外臣工奏折，奉旨允行，及交部议覆者，分为一册，称为“外记簿”。三册存放内阁，以备参考。
第二，办理本章。
内阁的日常事务，是为皇帝办理本章。《内阁志》中说：“大学士于军国，事无不统，其实每日所治事，则阅本也。”《皇朝文献通考》卷80 载，大学士的职务主要也是办理本章。清代内外官的本章可分为通本和部本两类。凡各省将军、督抚、提镇、学政、盐政、顺天府尹、盛京（今辽宁省）五部本章，俱通过通政司再送内阁，称为“通本”；在京六部及各院、府、寺、监衙门本章，称为“部本”。通本到阁后因无满文部分，先由汉本房将其贴黄翻译为满文，转满本房校阅，缮写清楚粘贴于后。部本原系满、汉文合璧，与译好的通本一并交汉票签处。由中书草拟票签，经侍读学士校阅， 由大学士审阅后，交满、汉票签处缮写满、汉文正签。经内奏事处进呈御览； 皇帝批阅后，交批本处，汉学士批汉字于正面，翰林满人中书批满字于反面，至此成为“红本”。接着是下达执行：由满本房领出交红本处，每日六科给事中来处承领，到科后抄发各衙门执行；每年终，由六科给事中回缴红本处，转交典籍北厅，再入红本库保存。此外，内阁还处理部分奏折。
第三，办理典礼祭祀的有关事宜。
凡是比较隆重的典礼和祭祀，如皇帝登极、立后、祭天地、祖宗等，都由内阁办理。《光绪会典》卷2 载：凡大祀、中祀，前期书祝版。奉神位于坛庙，则视镌与其饰青。制册宝亦如之。皇帝登极则奉诏，授受大典，奉宝亦如之。册立册封则授节。命将出师，授敕印亦如之。文武传胪则奉榜。凡大朝会、进表，则展表所宣焉。
第四，组织修书，存贮档籍。
纂修史籍，本是翰林院职掌。顺治初，以翰林院分隶内三院，修书各馆，也附设于内三院。康熙以后，虽分设翰林院，但各书修纂，仍以内阁大学士任监修总裁官，学士则分兼副总裁、总纂、纂修等职。此外，内阁还负责档案典籍保藏。在东华门内置红本、实录库，这是清政府重要的档案库。另外还收存揭帖。《光绪会典事例》卷14 载，“雍正七年（公元1729 年）议准，各省题奏本章，俱增写揭帖一通，送起居注馆，俟记注后，将揭帖转送内阁收存。”内阁收存最大量的档案是红本，其他还保存实录、圣训。
内阁的内部设有典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、诰敕房、稽察房、收发红本处、饭银处、副本库、批本处等机构，分掌各项事务，其设官员额及具体职掌分别如下： 典籍厅：是内阁的秘书部门，有学士10 人（满6 人，汉4 人）、典籍6人（满、汉、汉军各2 人），供事22 人。此外侍读学士、侍读、中书等兼在典籍厅办事者，由大学士派委，无定员。其办事之所，分南、北两厅。南厅职掌有四：
（一）掌关防。内阁无印，对外行文，用典籍厅关防。
（二）收发及办理文稿。各衙门来文，直送两厅，再按事务性质分送各
房。
（三）官员考绩事务。负责对侍读、典籍、中书等官的考绩。
（四）管理“吏役”事务。考取助理事务的“供事”及管辖皂役等事。
北厅职掌也有四项：
（一）掌奏章。拟办陈事请旨之奏本及进贺表等。
（二）办理大典事务。即关于大典礼的筹备应办事项。
（三）用宝洗宝。请用国家宝玺及岁终封宝日洗宝事务。
（四）收藏红本图籍，并收贮表章等。
满本房，或称满本堂或满洲堂。有侍读学士2 人，侍读4 人，中书39人，贴写中书24 人，供事3 人，共72 人（均为满员）。掌校阅题本的满文部分，管理内阁大库及皇史宬的收藏事务。如收贮实录、圣训、起居注、史书、方略及经略将军的印信等物。收发和每日向皇帝进呈实录，增修王公世爵谱册以及缮写各项满洲文字。
汉本房，又名汉本堂，有侍读学士4 人（满、汉各2 人），侍读5 人（满 3 人，汉2 人）、中书42 人（满31 人，汉军8 人，汉3 人），贴写中书16 人（都是满员），供事3 人。其职掌为收发通本，翻写贴黄及各项应翻为满文之文书，如上谕、碑文、册宝、祝版应译为满文者均属之。故又有翻译房之称。
蒙古房，又称蒙古堂，有侍读学士2 人，侍读2 人，中书16 人，贴写中书16 人（以上均蒙员）。掌翻译蒙、回、藏等各种文字以及外国来文。凡遇有各藩部陈奏事件及表文，皆译出具奏。凡颂扬各藩部诰敕、碑文、匾额以及奉旨特交事件，俱由蒙古房译出缮写。并管理蒙古实录，圣训。凡外国文字，如俄国照会，即召翰林院俄罗斯馆官员至房翻译。西方各国来照，即召西洋馆官员翻译。
满票签处，有侍读3 人（满员），中书22 人（满20 人，蒙古2 人），贴写中书8 人（满员）、供事4 人，此外尚有委署侍读（满员）若干人。满票签处掌校阅满文本章并撰缮满文票签，皇帝出巡时，发递本报。京内外官员的奏折，经皇帝批阅，应交在京各衙门知道或办理的，由军机处交满票签处，传知各衙门钞回办理。
汉票签处，有侍读2 人，中书27 人（以上均汉员），供事4 人。此外有委署侍读若干人。掌校阅汉文本章，撰缮汉文票签；撰拟御制文字，如制、诏、诰、敕、册文、祝文、封号等。
诰敕房，康熙十年（公元1671 年）始设诰敕房，隶汉本房兼管。专司校勘和收发诰敕。凡汉票签处撰拟诰敕，由诰敕房审核，缮定正本，用宝颁发。 封赠诰敕，按定式刊刻存储，凡用时交中书科填写，经诰敕房校阅颁发。
稽察房，雍正五年（公元1727 年），令各部院衙门将每日事件已结、未结情由声明送内阁，于月底汇齐奏报，这时始设稽察房①。其职官由大学士于满、汉侍读、中书内派委，无定员。额设供事4 人，凡交部议复事件，按日记档，俟各部院移会到时，逐一核对，分别已结、未结，每月汇奏一次，叫“月折”。每日军机处发出满、汉文谕旨，由满票签处移至稽察房存储，至月底，缮写满汉文合璧奏折汇奏，称为“汇奏谕旨”。
收发红本处，又称红本处、收本房。康熙、雍正、乾隆三朝《会典》均未见记载。《嘉庆会典》始有此名称。约成立于乾嘉年间。司员由大学士于满、汉中书内派委，无定员。凡批过的题本，交由红本处每日发给六科传钞，年终缴回汇集，贮入红本库。
饭银库，又称饭银处，其司员由大学士于满洲侍读、典籍、中书内派委，无定员。专掌收支内阁司员饭银。这种饭银由各省总督、巡抚及布政使咨送。 分配办法是：大学士每日银三钱，以下官员递减，至中书每日银六分，以充飧食费用②。
副本库，约成立于乾嘉年间，《嘉庆会典》始有此名。其司员由大学士于满、汉中书内派委，无定员，掌收题本之副本。乾隆以前，每到年终收藏副本，都派汉票签处的中书送存皇史宬厢房，年久贮满，无地存收，才另设副本库。
批本处，乾隆以前称“红本房”，设于宫廷之内。其司员有满洲翰林院官1 人（于翰林各职事内选用），中书7 人，掌进本之收发与批本事务。每日进本，由满票签处中书送交批本处，由批本处送内奏事处进呈，待发下以后，批本处照皇帝阅定满文签，用红笔批于本面，再交满票签处中书带回内阁，遇有改签及“折本”，皆存记档案，按日交发办理。
清内阁自天聪十年（公元1636 年）设内三院起，至宣统三年（公元1911年）止，掌握国政有270 多年之久，但其势力不是始终如一的，是屡有演变的。初设内三院时，尚在关外，并有议政处分其权。那时只是初具规模。入关后，为加重内三院之职权，明命条陈政事或外国（对外）机密或奇特谋略，都由内三院转奏。并定内三院品级与六部同（先是低六部一级）。顺治十五年（公元1658 年），正式改为内阁，只是沿袭明代官制，并不是加强内阁职权，减少了它的职官人数，其权势反而低于内三院。顺治十八年（公元1661 年）再改回内三院，大学士品级又同于六部。康熙九年（公元1670 年）恢复内阁，大学士兼尚书。康熙亲政后，军国机要，始终归内阁。至雍正八年（公元1730 年），大学士升为正一品，在各部尚书之上（尚书为从一品），当时虽已设军机处，但任军机大臣者，除亲王外，其首领必是大学士，所以当时的大学士是勋高位极，因称内阁为“宰辅”。至乾隆二年（公元1737 年），再设军机处后（军机处停设了二年），机要章奏都下到军机处。凡军国要务，都要由军机大臣承旨出政，内阁之权便轻，只是办理一些例行事务。赵翼在《檐曝杂记》中说：“军机处，地近宫廷，便于宣召。为军机大臣者，皆亲臣重臣，于是承旨出政，皆在于此矣。” 《清史稿·大学士年表序》说：“雍正以后，承旨寄信有军机处。内阁宰辅，名存而已。”原来具有宰相身分的内阁大学士，成为进爵的虚衔，内阁便沦为办理例行政务、颁发文告的机关。光绪二十七年（公元1901 年）八月改题为奏，内外臣工的奏章，一般都采用奏折。改题为奏后，各省督抚就不须把题奏事件的副本交通政司转送内阁了，内阁便成了“闲曹”。这时的内阁公署，仅成了储存档案之所。宣统三年（公元1911 年）四月，另组西欧式的责任内阁，旧内阁废。
