如题所述
国库集中支付制度改革是指建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度,是建立公共财政框架的重要基石，是我国财政管理体制改革的方向和目标之一。实行国库集中收付制度，收支直达，减少了中间环节,避免了资金被层层截留，能够有效地提高政府宏观调控能力和资源配置的效率，加强和完善财政监督，提高会计信息质量，也是强化预算管理，反腐倡廉的一项根本性措施。本文拟从当前我市国库集中支付改革中遇到的问题着手，探讨国库集中支付改革与发展，更好地发挥国库集中支付制度在政府资源配置中的重要作用。
一、基本情况
近年来，我市国库集中支付制度改革将在市级全面推行的同时，按照“先试点，后推广”的原则，稳步向县（市、区）级推进，加快建立现代财政国库制度体系，全面实现改革目标。一方面，市本级集中支付改革扩面工作如期实施，2010年新增的178家预算单位纳入改革范围，集中支付改革单位达到218家，占预算单位总数的100%，顺利完成了改革工作任务。另一方面，县（市、区）级集中支付改革指导和推进力度不断加大。目前县级集中支付改革工作正有序推进，遂昌、松阳两县先后于2009年10月成功实施改革试点；2010年，其余7个县（市、区）也将相继启动改革，目前实施计划已经上报省财政厅，力争所有县（市、区）年内全部如期实施国库集中收付改革。
为推进财政国库集中支付平稳运行，针对市本级集中支付改革100%扩面工作,市国库支付中心以优质服务做好指导工作。实施前扎实开展模拟操作培训，实施中采取手把手指导、加班加点审核、认真答疑、短信温馨提醒等多种方式，让单位财务人员尽快熟悉、掌握新财务系统操作和财政国库集中支付业务。同时，根据改革和实际工作需要，市国库支付中心及时调整内设机构，明确职责分工，确保资金安全、快捷支付；修改和优化工作流程，提高服务效率。这些工作，有效地推进了财政国库集中支付平稳运行。
二、存在问题
在国库集中支付制度改革过程中，财政部门和人民银行积极配合，相互协调，为改革工作创造了宽松的环境。但从当前来看，国库集中支付改革工作因涉及面广、任务重，还存在不少问题。
（一）思想认识有待增强。改革触动了某些利益集团的既得利益，再加上对改革的认识不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金存入银行既可生息，又可作为争取项目贷款的条件。改革后，这些好处将不复存在，导致某些地方和部门容易产生抵触情绪。另外取消政府部门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金的来源，银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。认识上的不足主要是对国库集中支付制度下的财政资金所有权、使用权和财务自主权存在误解。许多人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自主权都归属财政部门，预算单位将不再拥有这些权力，这成为预算部门对国库集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事实上国库集中支付的目的是在不改变单位的资金使用权和财务自主权的前提下，取消单位账户，建立单一账户体系，提高财政资金的使用效益和加强会计监督。
（二）资金安全有待完善。国库集中支付清算按照“先支付，后清算”原则，代理银行存在垫付资金风险。一是代理银行“先支付后清算”的模式，如果出现多拨、错拨，就会形成资金风险；二是代理行错过清算时间，或是向人行清算时款项出现差错，造成零余额账户有余额；三是因网络故障、支付额度与支付信息不匹配或财政库款不足等情况，代理银行也会出现垫付资金的风险。在财政授权支付方面，实行的是月度用款限额控制，人民银行在与代理银行进行资金清算时，必须严格按照《财政授权支付汇总清算额度通知单》累计余额限定的额度控制各预算单位的用款额度。实际工作中，授权支付由预算单位在额度内自行开具支付凭证，而且预算单位在用款方式上一般选择“现金”支付，现金用途的真实性、准确性、可行性等方面的薄弱点，代理银行无法控制，存在一定的资金风险。
（三）配套改革有待跟进。一是建立国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付管理发生重大变革。国库支出数将取代财政拨款数成为财政支出数,这样，国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分，对国库核算电算化的要求也提升了一个档次。独立国库会计核算和资金清算系统的规范建立，财、税、库、行之间的稳定顺畅横向联网，部门预算无纸化操作的真正实现，这些都是提高工作效率和信息传递速率的重要影响因素。二是在目前财政资金预算管理体系中，预算内外资金还是两个互相独立的预算体系。我国传统的财政收支统计口径，仅指预算内资金，预算外资金存放在商业银行，归地方政府所有，由各部门和单位自主支配。而按照规定，财政部门反映的财政收支必须和国家金库即国库单一账户所反映的收支相一致，预算内外资金都是财政资金，都应纳入到国库集中支付系统，因人民银行对国库财政资金使用有监督的职能，原属于地方所有的预算外资金不愿自动纳入中央银行的监督。探索与国库集中支付制度相适应的预算外资金管理方式成为当务之急。
（四）法律法规仍不完善。我国现行的《预算法》是1994年通过的，而《国家金库条例》则是1985年通过的。随着我国的财政收入制度改革、财政支出制度改革、公共财政体制的建立等改革的不断深入，已有许多地方不能适应改革的进程，加上相关的行政、事业单位的制度不健全等一些因素，使得国库集中支付制度的改革缺乏足够的法律制度保证。
三、思考与对策
（一）提高思想认识，加大改革推进力度。
国库集中支付是一种全新的财政资金支付方式，方法科学、程序规范、资金安全，也是强化财政资金监管、从源头上防治腐败的根本要求。一方面，财政部门自身要加大改革推进力度，要坚持在不改变预算单位的预算主体地位、不改变预算单位的资金使用权、不改变预算单位的财务管理和会计核算权的基础上，尽量方便单位用款，要对改革的方案、业务流程、系统软件等不够成熟的方面，抓紧修改和完善，出台配套措施，为基层预算单位提供优质服务。同时要重视政策宣传和舆论导向，多与部门、单位进行交流和沟通，求同存异，赢得地方和各部门的理解和支持。另一方面，应加大对国库集中支付制度改革的宣传力度，提高各方对国库集中支付制度改革的认识。进一步明确国库集中支付改革的目的和意义，使各方了解“集中”不是“集权”、“收权”，也不是财政部门与其他部门财权的转移和重新分配，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政发展要求，必须进行的一项重大改革。真正做到统一思想，求得共识，兼顾各方，共同处理好新制度建设中的问题。
（二）积极采取措施，构筑资金支付安全防线。
随着市本级国库集中支付改革扩面工作的深入推进，资金的支付量急骤增加，对资金支付安全提出了更高要求，我们采取了以下措施。一是规范支付操作。按照《丽水市市级财政国库集中支付管理办法》和《丽水市市级财政国库集中支付清算办法》规定，对支付流程、清算办法进行规范操作，确保资金支付安全，与人行、代理银行资金清算及时到位。二是优化支付方式。为实现资金安全、快捷的支付，与代理银行积极研究优化网上银行支付系统。目前，国库集中支付的两家代理银行均实现了网上银行的支付渠道，减少了资金流转环节。三是完善支付系统，确保系统运行稳定，防范重复支付风险，保证资金安全。四是完善支付模式。国库集中支付的模式上可选择直接支付由人民银行办理和授权支付由代理银行办理。由于人民银行的中央银行身份及其在我国支付体系中所处的核心地位，直接支付由人民银行国库部门办理，可以逐笔支付给收款单位或商品和劳务供应商，符合安全、透明、效率的原则，而授权支付是在核算中心进行国库支付审核的基础上，由代理银行办理，这样可满足预算单位零星小额资金支付的需要，也可解决代理银行大量垫付资金的风险。
（三）努力推进改革，确保财政效益最大化。
一是要坚定不移地推行和深化国库集中支付改革，建立规范的国库会计核算和资金清算系统。首先，将使用财政性资金的预算单位都必须纳入国库集中支付。同时，加强对预算单位账户的统一管理，原则上一个预算单位只能开设一个银行账户，执行统一的财务制度，所有财政性资金在一本财务账上核算。其次，随着改革的深入和制度的进一步完善，要逐步缩小预算单位授权支付的份额，工资支出、政府采购支出都要通过财政直接支付来完成。
二是进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率。进一步简化用款计划审批程序，特别是要简化财政内部对用款计划的审批环节。如对人员和公用经费的审批程序可直接报送到国库部门予以审批，或直接按照均衡拨款的原则在每月底自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的审批时限，尽量在规定的时间内完成审批，保证单位及时用款；改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长单位使用资金的时间，方便单位用款。同时，建议人民银行制定电子信息的使用和管理办法，逐步取消纸质凭证的传递，实现网上资金的无纸化清算，进一步实现财、税、库、行之间多方联网的稳定顺畅。
三是加强预算管理，实现部门预算的无纸化。我国现行预算编制方法，从组织编制到各级人代会批准，再由财政部门批复到基层单位，由于程序多，批准时间越往上越晚，时效性很难保证。因此，推行国库单一账户制度，预算编制审批时间必须提前，做到年度前编制，年初确定批复，根据批准的预算作为用款申请的依据，实现部门预算无纸化。
四是积极探索与国库集中收付制度相适应的新的预算外资金管理方式。首先、通过完善法规，取消一部分预算外资金，将其纳入预算，以规范的税收来取代，如交财政部门的预算外资金，完全以地方税形式纳入预算管理；将行政事业单位以政府规定征收的资金进行清理，该取消的取消，该收入的也可并入地方税征收范围；对非公益性事业单位应实行真正的企业化管理。其次，对预算外资金统一纳入国库集中收付管理，全部收入缴入国库，所有支出通过国库支付，最终全方位地实现国库集中支付改革的目标。
（四）完善法律法规，为改革提供法律保障。
尽早修改《预算法》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《人民币银行结算账户管理办法》等有关法律制度，尽早出台地方财政国库管理制度改革有关补充规定，并在法律制度中赋予人民银行在财政改革实施和资金管理中的广泛参与权和合理的监督权。如明确人民银行对预算单位开户的最终审核权，明确规定预算单位开户必须经人民银行国库部门审批，赋予人民银行对预算收支计划执行情况的知情权和监督权，明确规定财政部门必须将同级预算收支计划送人行国库部门；规定人民银行国库部门对代理银行的检查权和处理权，对发现代理业务存在违规行为的，视情节轻重分别给予不同处罚，对于情节严重的，由人民银行取消代理银行资格。
一、基本情况
近年来，我市国库集中支付制度改革将在市级全面推行的同时，按照“先试点，后推广”的原则，稳步向县（市、区）级推进，加快建立现代财政国库制度体系，全面实现改革目标。一方面，市本级集中支付改革扩面工作如期实施，2010年新增的178家预算单位纳入改革范围，集中支付改革单位达到218家，占预算单位总数的100%，顺利完成了改革工作任务。另一方面，县（市、区）级集中支付改革指导和推进力度不断加大。目前县级集中支付改革工作正有序推进，遂昌、松阳两县先后于2009年10月成功实施改革试点；2010年，其余7个县（市、区）也将相继启动改革，目前实施计划已经上报省财政厅，力争所有县（市、区）年内全部如期实施国库集中收付改革。
为推进财政国库集中支付平稳运行，针对市本级集中支付改革100%扩面工作,市国库支付中心以优质服务做好指导工作。实施前扎实开展模拟操作培训，实施中采取手把手指导、加班加点审核、认真答疑、短信温馨提醒等多种方式，让单位财务人员尽快熟悉、掌握新财务系统操作和财政国库集中支付业务。同时，根据改革和实际工作需要，市国库支付中心及时调整内设机构，明确职责分工，确保资金安全、快捷支付；修改和优化工作流程，提高服务效率。这些工作，有效地推进了财政国库集中支付平稳运行。
二、存在问题
在国库集中支付制度改革过程中，财政部门和人民银行积极配合，相互协调，为改革工作创造了宽松的环境。但从当前来看，国库集中支付改革工作因涉及面广、任务重，还存在不少问题。
（一）思想认识有待增强。改革触动了某些利益集团的既得利益，再加上对改革的认识不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金存入银行既可生息，又可作为争取项目贷款的条件。改革后，这些好处将不复存在，导致某些地方和部门容易产生抵触情绪。另外取消政府部门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金的来源，银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。认识上的不足主要是对国库集中支付制度下的财政资金所有权、使用权和财务自主权存在误解。许多人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自主权都归属财政部门，预算单位将不再拥有这些权力，这成为预算部门对国库集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事实上国库集中支付的目的是在不改变单位的资金使用权和财务自主权的前提下，取消单位账户，建立单一账户体系，提高财政资金的使用效益和加强会计监督。
（二）资金安全有待完善。国库集中支付清算按照“先支付，后清算”原则，代理银行存在垫付资金风险。一是代理银行“先支付后清算”的模式，如果出现多拨、错拨，就会形成资金风险；二是代理行错过清算时间，或是向人行清算时款项出现差错，造成零余额账户有余额；三是因网络故障、支付额度与支付信息不匹配或财政库款不足等情况，代理银行也会出现垫付资金的风险。在财政授权支付方面，实行的是月度用款限额控制，人民银行在与代理银行进行资金清算时，必须严格按照《财政授权支付汇总清算额度通知单》累计余额限定的额度控制各预算单位的用款额度。实际工作中，授权支付由预算单位在额度内自行开具支付凭证，而且预算单位在用款方式上一般选择“现金”支付，现金用途的真实性、准确性、可行性等方面的薄弱点，代理银行无法控制，存在一定的资金风险。
（三）配套改革有待跟进。一是建立国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付管理发生重大变革。国库支出数将取代财政拨款数成为财政支出数,这样，国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分，对国库核算电算化的要求也提升了一个档次。独立国库会计核算和资金清算系统的规范建立，财、税、库、行之间的稳定顺畅横向联网，部门预算无纸化操作的真正实现，这些都是提高工作效率和信息传递速率的重要影响因素。二是在目前财政资金预算管理体系中，预算内外资金还是两个互相独立的预算体系。我国传统的财政收支统计口径，仅指预算内资金，预算外资金存放在商业银行，归地方政府所有，由各部门和单位自主支配。而按照规定，财政部门反映的财政收支必须和国家金库即国库单一账户所反映的收支相一致，预算内外资金都是财政资金，都应纳入到国库集中支付系统，因人民银行对国库财政资金使用有监督的职能，原属于地方所有的预算外资金不愿自动纳入中央银行的监督。探索与国库集中支付制度相适应的预算外资金管理方式成为当务之急。
（四）法律法规仍不完善。我国现行的《预算法》是1994年通过的，而《国家金库条例》则是1985年通过的。随着我国的财政收入制度改革、财政支出制度改革、公共财政体制的建立等改革的不断深入，已有许多地方不能适应改革的进程，加上相关的行政、事业单位的制度不健全等一些因素，使得国库集中支付制度的改革缺乏足够的法律制度保证。
三、思考与对策
（一）提高思想认识，加大改革推进力度。
国库集中支付是一种全新的财政资金支付方式，方法科学、程序规范、资金安全，也是强化财政资金监管、从源头上防治腐败的根本要求。一方面，财政部门自身要加大改革推进力度，要坚持在不改变预算单位的预算主体地位、不改变预算单位的资金使用权、不改变预算单位的财务管理和会计核算权的基础上，尽量方便单位用款，要对改革的方案、业务流程、系统软件等不够成熟的方面，抓紧修改和完善，出台配套措施，为基层预算单位提供优质服务。同时要重视政策宣传和舆论导向，多与部门、单位进行交流和沟通，求同存异，赢得地方和各部门的理解和支持。另一方面，应加大对国库集中支付制度改革的宣传力度，提高各方对国库集中支付制度改革的认识。进一步明确国库集中支付改革的目的和意义，使各方了解“集中”不是“集权”、“收权”，也不是财政部门与其他部门财权的转移和重新分配，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政发展要求，必须进行的一项重大改革。真正做到统一思想，求得共识，兼顾各方，共同处理好新制度建设中的问题。
（二）积极采取措施，构筑资金支付安全防线。
随着市本级国库集中支付改革扩面工作的深入推进，资金的支付量急骤增加，对资金支付安全提出了更高要求，我们采取了以下措施。一是规范支付操作。按照《丽水市市级财政国库集中支付管理办法》和《丽水市市级财政国库集中支付清算办法》规定，对支付流程、清算办法进行规范操作，确保资金支付安全，与人行、代理银行资金清算及时到位。二是优化支付方式。为实现资金安全、快捷的支付，与代理银行积极研究优化网上银行支付系统。目前，国库集中支付的两家代理银行均实现了网上银行的支付渠道，减少了资金流转环节。三是完善支付系统，确保系统运行稳定，防范重复支付风险，保证资金安全。四是完善支付模式。国库集中支付的模式上可选择直接支付由人民银行办理和授权支付由代理银行办理。由于人民银行的中央银行身份及其在我国支付体系中所处的核心地位，直接支付由人民银行国库部门办理，可以逐笔支付给收款单位或商品和劳务供应商，符合安全、透明、效率的原则，而授权支付是在核算中心进行国库支付审核的基础上，由代理银行办理，这样可满足预算单位零星小额资金支付的需要，也可解决代理银行大量垫付资金的风险。
（三）努力推进改革，确保财政效益最大化。
一是要坚定不移地推行和深化国库集中支付改革，建立规范的国库会计核算和资金清算系统。首先，将使用财政性资金的预算单位都必须纳入国库集中支付。同时，加强对预算单位账户的统一管理，原则上一个预算单位只能开设一个银行账户，执行统一的财务制度，所有财政性资金在一本财务账上核算。其次，随着改革的深入和制度的进一步完善，要逐步缩小预算单位授权支付的份额，工资支出、政府采购支出都要通过财政直接支付来完成。
二是进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率。进一步简化用款计划审批程序，特别是要简化财政内部对用款计划的审批环节。如对人员和公用经费的审批程序可直接报送到国库部门予以审批，或直接按照均衡拨款的原则在每月底自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的审批时限，尽量在规定的时间内完成审批，保证单位及时用款；改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长单位使用资金的时间，方便单位用款。同时，建议人民银行制定电子信息的使用和管理办法，逐步取消纸质凭证的传递，实现网上资金的无纸化清算，进一步实现财、税、库、行之间多方联网的稳定顺畅。
三是加强预算管理，实现部门预算的无纸化。我国现行预算编制方法，从组织编制到各级人代会批准，再由财政部门批复到基层单位，由于程序多，批准时间越往上越晚，时效性很难保证。因此，推行国库单一账户制度，预算编制审批时间必须提前，做到年度前编制，年初确定批复，根据批准的预算作为用款申请的依据，实现部门预算无纸化。
四是积极探索与国库集中收付制度相适应的新的预算外资金管理方式。首先、通过完善法规，取消一部分预算外资金，将其纳入预算，以规范的税收来取代，如交财政部门的预算外资金，完全以地方税形式纳入预算管理；将行政事业单位以政府规定征收的资金进行清理，该取消的取消，该收入的也可并入地方税征收范围；对非公益性事业单位应实行真正的企业化管理。其次，对预算外资金统一纳入国库集中收付管理，全部收入缴入国库，所有支出通过国库支付，最终全方位地实现国库集中支付改革的目标。
（四）完善法律法规，为改革提供法律保障。
尽早修改《预算法》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《人民币银行结算账户管理办法》等有关法律制度，尽早出台地方财政国库管理制度改革有关补充规定，并在法律制度中赋予人民银行在财政改革实施和资金管理中的广泛参与权和合理的监督权。如明确人民银行对预算单位开户的最终审核权，明确规定预算单位开户必须经人民银行国库部门审批，赋予人民银行对预算收支计划执行情况的知情权和监督权，明确规定财政部门必须将同级预算收支计划送人行国库部门；规定人民银行国库部门对代理银行的检查权和处理权，对发现代理业务存在违规行为的，视情节轻重分别给予不同处罚，对于情节严重的，由人民银行取消代理银行资格。
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