分权学说的历史发展及意义

早在古希腊、罗马就已经有了分权思想的萌芽。亚里士多德就曾经在《政治学》一书中指出：国家有三种显著的机能，即议事机能、行政机能和审判（司法）机能，并据此把国家权力划分为三个部分。但是第一个明确表露出分权思想并加以论证的，则是波利比（公元前204－前122）。波利比在论述自己的分权观点时，赞扬了罗马把国家划分为代表贵族的元老院、代表君主的执政官和代表“民主”的人民大会的混合政体，还特别提出在这三个国家机关中，每一个对其他两个都有限制的机能。这可以说是制衡原理的雏形。
现代意义上的分权学说，最先是由英国学者约翰·洛克（1632－1704）提出的。他在《政府论》一书中，把国家权力和机关分成三个部分：立法权、执行权和对外权。由于对外权也属执行范围，同时又未将司法权从执行权中划分出来，所以这种“三权”也可以说是“两权”。洛克自己也认为，执行权和对外权虽有区别，二者又很难分开。所以，他主张执行权和对外权应委托于君主，立法权则归由资产阶级所掌握的国会。洛克竭力反对把制定法律和执行法律的权力交同一机关掌握；同时他还强调立法权是国家的最高权力，其余权力都应处于从属地位。洛克的分权思想反映了英国君主立宪制的实际，它是要从封建君主手中为资产阶级争权，这也是对英国资产阶级与封建贵族妥协，并分享政权的确认。所以，恩格斯称它为“1688年的阶级妥协的产儿”。
如果说洛克的分权思想不过是承认和维护英国君主立宪政体的既成事实，那么法国资产阶级思想家孟德斯鸠则进一步发展和完善了三权分立学说。当时的法国是西欧封建专制统治的典型，国王至高无上，总揽立法、行政、司法大权于一身。孟德斯鸠反对这种现状，要求对王权进行“限制”和“分权”，以利于资本主义的发展。在《论法的精神》一书中，他写道：“每一个国家有三种权力：（一）立法权力；（二）有关国际法事务的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。”“我们将后者称为司法权力，而第二种权力则简称为国家的行政权力”。他主张三种权力应分属于议会、政府和法院三个不同的国家机关。三个机关之间既相互分立，各有自己的职权范围，又互相制约，任何一方的权力都受到其他两方面的限制。他强调为了防止权力的滥用，就“必须以权力约束权力”。他警告说，如果把任何两种权力“合而为一”，“自由也就不存在了”；如果同一个人或同一个机关握有这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，那么，“一切便完了”。他还认为，行政权由一个人管理，比几个人管理好些，所以主张仍由代表贵族的君主掌握；立法权由许多人处理，比一个人处理要好些，所以主张由代表资产阶级的、人数较多的议会行使；而司法权则由“独立”的专门机构——法院行使；君主虽然对议会拥有否决权，但无权立法，且只能按议会之立法行事等等。孟德斯鸠的三权分立学说，为资产阶级国家的政权组织形式与机构设计了一个具体的蓝图，它对后来资本主义政治制度的建立、发展与“完善”起了很大的作用。因此，他本人也被资产阶级学者公认为是这一学说的主要代表。西方一些国家分权制度的确立
洛克、孟德斯鸠提出的权力分立的学说为资产阶级国家普遍接受，成为它们宪法的主要原则之一。
“三权分立”学说首先出现和应用于英国。英国资产阶级在反对封建专制的革命过程中，迫使英王接受了各种具有宪法性质的法案，例如1628年的“权利请愿书”、1679年的“人身保护法”，特别是1689年的“权利法案”、1701年的“王位继承法”以及1911年的“国会法”等等。这些法规是资产阶级对封建地主阶级斗争胜利的产物。它们体现了资产阶级依据“三权分立”的理论，逐步实现了对封建地主阶级的权力，从限制、分享到完全夺取的过程。开始时，资产阶级是分得了国王的立法权和司法权，将立法权划归议会，司法权则划归议会的一院——上院行使。以后又进一步将国王的行政权架空，使整个国家政权逐步地转移到自己手中。如果从法律上看，今日的英王还拥有很大的权力，但是在实际上，这种权力已经如有虚名。
美国是实行分权与制衡最典型的国家。美国宪法的创始者认为，美国需要一体化，借以改变邦联政治上的分散状态和内政无权、外交无力的局面，但是不能建立一个权力没有限制的中央政府，更不能使权力落入少数人或一个机关手中，那样会导向专制，因此就必须予以分权和限制。这正如詹姆斯·麦迪逊（1751－1836）所说，只在书面上规定分权难以实现，必须确定一种具体的制度才能达到防止擅权的目的。“必须以设计政府的内部结构来弥补这种缺陷，使其政府各部门凭借彼此的相互关系，彼此约束，各使对方不能逾越自己的特殊范围”。这部宪法宣布美国的国家组织形式，实行共和制和联邦制。宪法对联邦权力采用列举的方式加以规定。联邦中央权力实行三权分立的原则，即联邦政府分为国会、总统、最高法院三部分，这三个机关分掌立法、行政和司法三权；分掌三权的三个机关，各自独立，互相制衡。此外，美国宪法不仅规定了联邦政府的结构，同时规定了联邦和各州的关系以及州政府的组织结构。
1789年法国爆发了资产阶级大革命。革命后，根据1791年制定的第一部宪法，建立了一个君主立宪的资产阶级政府。但是，由于革命的迅猛发展，到了第二年9月22日就废除了君主立宪，建立了法兰西第一共和国。这说明，法国大革命的结果同美国一样，不是资产阶级与封建地主阶级的妥协和分掌政权，而是资产阶级独掌政权。当时颁布的著名的《人权宣言》宣告：“凡权力无保障，分权未确立的社会，就没有宪法。”它也把分权学说作为国家政权组织的根本原则。法国从大革命到现在两百多年的时间里，虽然经历了两次封建王朝复辟，两次帝制和五次共和，先后颁布过十二部宪法，但是三权分立原则基本未变。
第二次世界大战后的日本，根据新宪法，国家政权组织也采用了欧美的“三权分立”原则。新宪法废除了天皇的封建独裁统治，规定立法权属国会，行政权属内阁，司法权属法院。国会、内阁和法院三个机构既互相分立，又互相制衡。最高法院对国会和内阁决定的法律、政令有违宪审查权；内阁有权任命法官；国会有权提名总理大臣组阁并监督政府，国会议员还可以组成“弹劾法院”，审判受到控告的法官等等。
西方大多数国家都是按分权的原则制定了宪法，建立了各自的国家机构体系。

西方国家分权制度比较
虽然，凡是标榜资产阶级民主制度的国家，几乎都采用了三权分立原则，并且都以宪法或法律的条款加以具体确认。但是，由于各国的社会历史条件不同，分权在各国的表现形式不尽相同，各个国家的立法、行政和司法三部分权力之间的关系也存在着差异。例如：
在英国，分权原则表现为“女王陛下的政府”——内阁，向议会负责，即实行“议会主权”原则；内阁首相是执政党的领袖，也是议会议员之一，他须得到议会下院的信任；内阁联带地或个别的向议会负责不受成文法的限制，但要受议会内外的监督，然而内阁又可以解散议会。这就是说，行政权是给予内阁的，但内阁以有无下院的支持为进退，内阁和议会彼此分别以解散议会和对内阁的不信任为武器而形成相互制约和平衡的局面。另外，英国的法院不受行政干涉，但同样从属于议会，它没有宪法解释权和司法审查权，而且议会上院还保持一定的司法权。所以说英国实行的是一种“混合形式”的分权制度。在美国，立法、行政和司法三种权力基本上是平等的，不存在谁高于谁的问题，并且三权分得清清楚楚，它实行的是一种典型的严格的分权与制衡制度。特别是美国最高法院具有“司法审查权”，这是美国的分权制度和司法制度不同于英国的最显著的特点。法国三权分立制度的特点在于立法机关和行政机关都不受司法机关的干预和监督；立法机关和行政机关也不得插手司法审判权。
第二次世界大战后的西德、日本和意大利的政治体制同英国的情形大体相似，即作为行政部门的内阁，由议会产生，并向议会负责，所不同的是德国的联邦宪法法院、日本的最高法院和意大利的宪法法院都拥有宪法解释权和违宪审查权。但是，无论是英国还是战后的西德、日本和意大利，虽然在宪法和法律上对立法、行政和司法三部分权力规定了一些相互制约的条款，然而这种限制所起的作用是微乎其微的；虽然从理论上或法律规定上说，行政权必须向议会负责，立法权高于行政权，即所谓“议会至上”，但在时间上，一旦内阁组成，则议会对行政的各项具体改革和措施的约束，就很少了。如果我们单从日本的国家体制中的分权程度来看，可以说它是美国的严格的三权分立制和英国的松散的三权分立制的一种“混合形式”。
总起来说，各国实行三权分立的形式和“以权制权”的程度，大致有这样几种情形：
1、掌握立法、行政和司法三权的三个机关，各自独立，地位平等，一个机关不受另一个机关的干涉，进而三个机关互相制约和平衡；
2、立法、行政和司法三权，由三种不同的人组成的机关分别行使 ，彼此不能兼任；
3、掌握三权的三个机关的活动方式不同，不能以一个机关代替另一个机关。
实行分权的国家，有的采取其中的一种行使，有的综合其中的几种形式。另外，它们为了保证按照立法、行政、司法三权的划分和分工进行活动，各国都有自己的关于三个机关的活动程序的规定，如立法程序、行政程序、司法程序等等。还有的国家，把分权和制衡的原则引申和运用到国家机构中同一系列的不同部门之间，例如运用到议会中的参、众两院之间，有的国家规定，下院通过的法案，上院有否决之权等等。

资产阶级分权制度和分权理论的发展趋势
西方各国按照三权分立原则所建立的分权制度决不是一成不变的。它作为资产主义上层建筑的组成部分，必然要随着经济基础和阶级斗争形势的发展而有所发展变化。
首先，总的说，从19世纪末、20世纪初以来，由于垄断资本主义的出现和发展，资本主义国家的财富大大集中，反映在上层建筑领域，资产阶级国家的政治权力更加集中，国家智能大大扩大，一些国家的分权原则和分权制度被突破，不管是总统制国家，还是议会制国家，行政权多有日益扩大的趋势。许多国家，行政干预和左右立法的现象相当普遍。同时，许多国家的法律体制和立法工作形式有了一些新的发展变化。最明显的例子是“委任立法”层出不穷。所谓“委任立法”，就是立法机关委托行政机关、专门设立的机关或司法机关制定法律的活动。它是缩小立法机关权力、扩大行政权力的表现。这种委任立法首先在美国十分盛行。除授权总统或一般行政机关从事立法活动外，还授权最高法院制定联邦法院适用的程序法。当然从客观上说，委任立法体制的出现和委任立法数量的大大增加，同现代科学技术的飞速发展及其对法律的影响有关，当立法涉及科学技术的专门问题时，或当立法涉及一定的调查统计材料、专门知识和跨部门和跨学科的协作时，立法机构的成员就感到无能为力了，于是就把这类立法委托给专门机构或人员进行。以上情况表明，这些国家宪法所规定的传统的分权和制衡关系已遭到了破坏。
第二，20世纪以来，特别是第二次世界大战以后，西方各国对行政机关的行政行为的司法监督普遍加强。在战后，由于科学技术的突飞猛进和工农业生产的高度发展，人口的相对集中，城市的大量增加，经济和社会问题越来越多，越来越复杂和严重，使得政府管理工作的范围从传统的国防、财政、外交和社会治安等，扩展延伸到经济控制、技术开发、环境保护、能源利用、社会保险、社会福利、文化教育、医疗卫生等等广泛的领域，“无为而治”的政府变成了“无所不为”的政府。随之而来的是行政权力的进一步加强，行政机构和公务人员数量的激增。与此同时，行政机关和工作人员的不法、侵权和失职行为也日益增多。加强对行政活动的法律监督，成为社会舆论的一致呼声。在这样的形势下，欧洲大陆的许多国家起而仿效法国，建立行政法院，审理行政纠纷案件，实行司法监督。在以英美法为代表的普通法国家，虽然保持着普通法院对行政案件的管理权，但实际上普通法院也加强了对行政案件的管辖，并且建立起各类行政裁判所，作为对普通法院力量不足的补充。英国1977年的法院改革规定，凡是行政案件，都由高等法院的王座法院受理。这样看来，在第二次世界大战后，西方国家随着行政权的扩大，司法监督和司法权对行政权的制约也相应加强。
第三，西方国家所实行的三权分立制度也是资产阶级的不同利益集团分享权力的一种方法，通过分权途径，各集团都希望得到一定的实惠。特别是到帝国主义时期，垄断资产阶级各个财团之间的矛盾日益激化，它必须反映到国家的政治法律制度方面来，所以，分权则经常表现为不同利益集团的权力之争，在三权分立原则下建立的立法机关、行政机关和司法机关，成了资产阶级各政党和集团之间的权力角逐的场所。以美国为例，按照宪法规定，联邦国会本来是享有最高立法权的机关，但在通过某些法案时，往往要屈服某些集团的压力。每一项法案几乎都要出现一个限制和反限制的问题，资产阶级的不同利益集团都想在这里争到更多的人权、财权和政权。美国国会参、众两院的议员几乎都是两党——民主党和共和党的人员构成，而两党背后又有不同的财团支持。参众两院的议员们在国会争论不休，表面上是在履行自己的议员职责，实际上是在争权夺利，各为其主。同时，议会也成了资产阶级的代表人物从政的工具。至今，美国的总统选举仍然实行间接选举的办法，其主要目的是为防止第三党的崛起，以维护两党的轮流执政。宪法对总统候选人的提名，并没有作出规定，现在实行由两党的全国代表大会提名总统候选人和预选制的办法，其流弊也甚多。由此可见，资产阶级的政党制度对国家权力的分立制度的影响也是很大的。在美国，由于宪法的施行，立法、行政和司法三个机关之间产生了相互之间的“制约和平衡”，这就使政党组织有机可乘，它可作为三个机关之间的媒介来发挥作用，或者可以大做手脚。以上事实充分说明，依照三权分立原则所建立起来的资产阶级民主制，它的政治民主仍然是不充分、不完备的。分权制度所带来的种种弊端，这是资本主义制度所不能摆脱和克服的。
在现代，特别是在近几十年来，关于分权的理论和原则出现了一些新的主张，反映了向分权的多元化发展的趋向。例如西方一些学者认为，由于时过境迁，三权分立已暴露出了不少缺陷，不足以再因袭传统应用，提出了“四权分立”、“五权分立”的主张。尽管关于权力划分的内容和方法不同，但他们要改造三权分立制度的意图则是一致的。分权理论发展的另一种趋势是“分权合作论”。实行分权制的现代资产阶级各国，虽然没有放弃分权原则，但是一面实行分权，一面又实行合作，而不重在国家机关之间的相互制衡，资产阶级感到这样才有利于其统治。分权学说所遭遇的困难，是在它并非是一部死板的机器，而是一个生长的东西，可以令各个机构之间互相制衡，而仍可生长着。相反的，它的生命是完全依赖着各个机关之间的调和合作，除了调和合作，政府决无成功可言。
可见，任何一种学说和制度都不是一成不变的，资产阶级非常懂得如何适应形势发展的需要来改善其国家机关之间的关系和完善其统治方法。

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