为什么欧盟委员会的委员数在尼斯条约中确定为25个，不能多也不能少？

　　说明：《尼斯条约》的全称为“修改《欧洲联盟条约》、建立欧洲各共同体诸条约和某些附件的尼斯条约”[3]。《尼斯条约》于2000年12月在欧盟尼斯理事会结束时通过， 后经各国法律和语言方面的专家经过两个多月加工整理成《尼斯条约》的正式文本，欧盟部长理事会于2001年2月26日正式签署，刊登于2001年3月10日的《欧洲共同体官方公报》（文号为2001/C80/01）。 目前各成员国对该条约的批准工作正在进行之中，条约尚未生效， 而且由于爱尔兰在2001年6月8日的全民公决投票中不同意批准该条约[4]，给《尼斯条约》的前景带来了变数， 但是， 从爱尔兰否决以后的几次欧盟峰会的情况看，欧盟绝大多数国家坚持批准该条约的意向未变。据分析，虽然个别国家可能会对条约的个别问题采取保留，从而导致条约作小的修正，但对于条约整体来说，应当不会有大的改变（参见德尼·西蒙《欧洲共同体法律制度》，法国大学出版社， 2001年11月版，第6页）。

　　关于《欧洲联盟条约》和建立欧洲诸共同体的三个条约（即《建立欧洲共同体条约》、《建立欧洲煤钢共同体条约》和《建立欧洲原子能共同体条约》）和一些附件，包括《马斯特里赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》对上述条约的修改，国内至少出版了两位译者在不同时间所作的译本。一是戴炳然教授[5]翻译的《欧共体条约集》，复旦大学出版社， 1993年版。该书收入了建立欧洲诸共同体的诸条约和1992年版的《欧洲联盟条约》，以及《马斯特里赫特条约》对建立欧洲诸共同体三个条约的修改等内容。二是苏明忠先生所翻译的两本条约集， 一本为1992年由国际文化出版公司出版的《欧共体基础法》， 主要内容是建立欧洲三个共同体诸条约， 1986年的《单一欧洲文件》和其它关于修改建立欧洲诸共同体的三个条约的协定，以及有关共同体的基础法律文件。另一本是1999年1月由同一家公司于1999年1月出版的《欧洲联盟条约》，内容包括1992年的《马斯特里赫特条约》和1997年的《阿姆斯特丹条约》，两位译者为欧共体法和欧盟法律在中国的研究和推广作出了很大贡献。

　　不过，就国内对欧共体和欧盟法律移译的现状来说，由于时间和其它方面的原因，虽然出版了欧共体和欧盟法律文件的以上主要内容， 但是从演变的角度上看，目前国内尚无一本按照《阿姆斯特丹条约》生效以后重新排序的、将原来的内容和以后所有的修改内容全部涵括进去的建立欧洲各共同体的诸条约和《欧洲联盟条约》的完整修订本，更不用说包括其它内容尤其是欧洲共同体法院判例的法规判例集了，此诚为憾事。因为欧洲的建设主要是以法律的形式表现出来的， 而想认知欧洲， 却没有有关最新欧盟基本法律的简明完整的译本，如何能够做到全面的理解呢。 我想， 翻译和出版最新欧洲共同体和欧盟条约法规判例集，应是欧洲研究界一项急需完成的重任。

　　《尼斯条约》 概要[6]

　　背景

　　1．《尼斯条约》的内容于2000年12月在法国尼斯得到了欧盟成员国国家元首和政府首脑的同意，《尼斯条约》于2001年2月26日由15个成员国的外交部长签署。
　　2．《尼斯条约》的目的在于完成欧盟的机构改革， 为欧盟成员国的大规模扩大作好准备。条约对现存的欧盟和欧共体诸条约加以修改， 尤其是《欧洲联盟条约》和《欧洲共同体条约》（以下简称“欧盟诸条约”）。

　　欧盟目前的成员国为：奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、瑞典、英国。

　　欧盟正在和以下欧盟候选国谈判入盟问题：保加利亚、塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚。土耳其也得到了候选国地位。

　　3．《尼斯条约》继续了1997年《阿姆斯特丹条约》开始的进程，其内容包括对欧盟机构运作的一系列改革， 涉及在先前谈判中未解决的很多问题。《尼斯条约》的批准将为已经列入日程的欧盟扩大打开道路。当然，欧盟扩大的顺利进行还有赖于入盟谈判的圆满完成。

　　欧盟的创建和定型端赖其成员国之间50多年来对一系列条约的谈判。 包括《罗马条约》（1957年）、《欧洲单一法令》（1986年）、《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》）（1992年）和《阿姆斯特丹条约》（1997年）等。
　　欧洲共同体包括3个不同的实体， 即： 欧洲共同体（前欧洲经济共同体）、欧洲煤钢共同体和欧洲原子能共同体。

　　政府间会议议程
　　4．欧盟鉴于未能在阿姆斯特丹就一些重要的机构改革问题达成协议，决定为了准备欧盟的扩大，非常有必要对这些问题作进一步的改革。
　　5． 1999年6月科隆欧盟理事会和1999年12月赫尔辛基欧盟理事会决定，召集政府间会议解决以下3个问题：
　　- 欧盟委员会的规模和组成；
　　- 欧盟部长理事会加权票的重新平衡；
　　- 在欧盟部长理事会决定程序中增加有效多数议决的适用领域。
　　6. 欧盟扩大所必要的对欧盟其他机构（如欧盟议会和欧洲共同体法院）的改革也得到了考虑。 并且商定， 在葡萄牙作为欧盟轮值主席国时还可以将其他问题增加到政府间会议议事日程中。结果， 在2000年6月于西班牙费拉举行的欧盟理事会上， 又在政府间会议日程中增加了强化合作程序。

　　谈判的进行
　　7． 政府间会议于2000年2月份开始， 谈判由各国外交部长领导进行。谈判的进展在2000年6月举行的欧盟理事会上进行了分析， 并在法国作为欧盟轮值主席国时在2000年10月召开的比亚里茨欧盟理事会非正式会议上得到了总结。 谈判以2000年12月在尼斯召开的成员国国家元首和政府首脑会议上达成的协议而告终结。

　　以下为欧洲各共同体的共同机构：
　　- 欧盟议会；
　　- 欧盟部长理事会；
　　- 欧盟委员会；
　　- 欧洲共同体法院；
　　- 审计院。
　　此外还有其他共同体机构：
　　- 经济和社会委员会；
　　- 地区委员会；
　　- 欧洲调解员；
　　- 欧洲投资银行
　　- 欧洲中央银行。

　　条约的签署
　　8． 在对条约文本做了签署前的技术准备以后，《尼斯条约》于2001年2月26日由欧盟各国外交部长在尼斯签署。

　　条约的批准
　　9．《尼斯条约》只有在得到15个成员国批准之后才能生效。目前的情况是，欧盟所有其他国家，如果不是全部，至少大多数国家均可在全国议会同意的基础上批准条约。爱尔兰则必须举行全民公决， 修改宪法， 以批准条约。[7] 对于欧盟其他条约的修改，例如通过《欧洲单一法令》（1986）、《马斯特里赫特条约》（1992）和《阿姆斯特丹条约》（1997）等所作的修改等，已经采取了类似的程序。为了避免延迟欧盟扩大的时间表，各国国家元首和政府首脑已经提出了保证在2002年年底以前完成批准程序的意愿。

　　《阿姆斯特丹议定书》
　　10． 谈判的一个关键的起点是作为《阿姆斯特丹条约》一部分的《关于机构的议定书》。该议定书指出，在即将到来的欧盟扩大之时， 欧盟委员会的组成将是每个成员国提名一名成员， 条件是将对欧盟部长理事会的加权票加以修改， 尤其要对情愿放弃在委员会中提名第二名成员的大国进行补偿。
　　11．《尼斯条约》包括上面提到的不同领域。 以下对条约的修改内容和此前就修改所做的谈判加以阐述：

　　欧盟委员会
　　12． 在谈判过程中， 对有关未来欧盟委员会的规模和组成问题提出了一些建议。一些成员国希望对委员会确定一个少于成员国总数的明确的限额，认为在欧盟成员国继续扩大的情况下，欧盟委员会从每个国家任命一个委员将阻碍委员会的有效运转。提出的另外的建议是， 如果不做这一限制， 唯一的另一选择是在委员会中采用级别结构，也即在委员会中采取资深委员和资浅委员的区别制度。其他国家包括爱尔兰明确提出，为了保障欧盟委员会的强有力的和有效的运转，有必要在每一个成员国，包括新入盟的国家，任命一名委员。 他们还提出， 在完成目前的扩大阶段以后，有关的安排决定的实施，需要欧盟扩大以后的经验， 而这就需要候选国的积极参加。

　　欧盟委员会是欧盟各条约的保护者，它也拥有重要的立法权和执行权。 目前委员会共有20名成员。 10个较小的成员国每个国家任命1名委员， 5个较大的国家（法国、德国、意大利、英国和西班牙）每个国家任命2名委员。

　　13． 最终在尼斯达成了协议， 决定从2005年起，也就是从任命下一届欧盟委员会之日起， 5大国将放弃他们提名第2名欧盟委员会成员的权利。每个成员国将提名1名委员， 直到欧盟到达27国为止。 此后将由欧盟部长理事会以一致通过的方式，决定欧盟委员会少于27人的具体规模。 从那时起， 欧盟委员会成员资格将采取在成员国之间轮流担任的办法。
　　14． 这意味着每一个成员国， 包括新入盟的国家， 将提名一名委员， 直到欧盟达到27国为止。 此后将采取的方式， 包括欧盟委员会的规模， 将根据欧盟扩大的实践经验、在新入盟国家的参与下， 在严格的成员国平等的基础上，以一致通过的方式决定。
　　15．《尼斯条约》还将扩大欧盟委员会主席的权力。 主席的权利包括：
　　- 决定欧盟委员会的内部组织， 以保障其连贯地、有效地和在集体领导的基础上工作；
　　- 在委员会委员之间分配工作， 并且在任职期间， 重新调整委员的工作；
　　- 经委员会批准， 任命若干副主席；
　　- 在委员会同意的前提下， 要求欧盟委员会成员辞职。
　　16． 上述变革的总体效果是加强欧盟委员会主席的权力， 给予其与其他成员相比更加显著的地位。

　　欧盟部长理事会加权票数的协调

　　欧盟部长理事会的投票权是在“组”的基础上确定的，即按照人口总体上的相似将成员国划分为几组。在总数为87票的加权票上， 爱尔兰目前拥有3票，和芬兰、丹麦的票数相同。

　　17． 会议也认为可能对在欧盟部长理事会的加权投票制度中， 对各国的票数重新分配。包括根据《阿姆斯特丹议定书》，对那些失去提名第2名欧盟委员会成员的国家进行补偿。
　　18． 在谈判期间， 数种重新平衡机制获得考虑。 大致可分为两类： 1）简单的重新平衡。 对于现在的成员国和新成员国均给予新的加权票；2）双重多数制， 即除了加权票的重新平衡之外，并且引入一致机制， 保障有效多数票代表欧盟人口的足够比例。
　　19． 新条约规定， 从2005年1月起， 欧盟现在成员国的加权票如下：
　　德国、法国、意大利、英国 29 票
　　西班牙 27票
　　荷兰 13票
　　希腊、比利时、葡萄牙 12票
　　瑞典、奥地利 10票
　　丹麦、芬兰、爱尔兰 7 票
　　卢森堡 4 票
　　总票数 237票
　　条约并规定，从2005年起在欧盟15国作出的决定， 应当保证在总数237票中，有169票赞成（多数比例为71.31%）[目前的数字是在87张总票数中， 应当取得62票的多数(多数比例为71.26%)]。
　　20． 条约还就欧盟扩大到27国时，每一个成员国应当分配的加权票的数字达成了协议。
　　21． 此外， 在新的制度中，
　　- 在《欧洲共同体条约》的框架下作出的决定应当获得成员国多数国家的支持（如果作出的决定不是由欧盟委员会建议的，要求有成员国的三分之二的多数）；
　　- 成员国可以要求核对，由多数成员国支持的决定，是否同时取得了占欧盟总人口的至少62% 的人口的支持。
　　22. 鉴于人口标准更多地有利于大国， 小国寻求在作出任何决定时应当要求有至少多数成员国的同意（鉴于加权票的分配情况，这种情况有时发生在现在，但在将来将会成为制度性的规则）。
　　23． 在成员国总数扩大到26个成员国的过程中，每一次新成员国的加入之时，有效多数议决制所要求的有效多数的数字（有效多数门槛），将根据规定的参数，通过谈判确定。在欧盟第一次扩大时，该数字将设在目前的71.26%以下。 此后该数字将逐步提高， 到达73.4%的最高限。当第27个成员国入盟时， 有效多数门槛将设定为73.9%， 即在345票中需获得255票。
　　24． 爱尔兰在欧盟达到27个成员国时，将拥有总票数345票中的7票加权票， 相当于总票数的2.03%。 这将维持其与芬兰和丹麦的同等数量。 爱尔兰在欧盟达到27国时， 人口数在欧盟总人口中占0.8%。

　　有效多数议决制

　　有效多数议决制度是欧盟部长理事会在其作出的大多数决定中所采取的一种决策形式。它通常伴有与欧盟议会的共同决定程序。 欧盟各条约确定了各国的加权票数额。 在目前15国的欧盟中， “有效多数”为总数87票中的62票。
　　25． 有效多数议决制已经适用于欧盟部长理事会的大量决定， 通常是在给予欧盟议会以“共同立法者”身份的“共同决定”程序中使用。不过， 面临着欧盟的重要扩大和欧盟部长理事会成员的增加，感到必须扩大有效多数议决制适用的范围， 以利于在扩大的欧盟中有效地作出决定。
　　26． 虽然对于将有效多数议决扩展到一些领域获得原则上的广泛支持， 但有些国家在其具有特别敏感利益的领域，仍然希望采用一致通过的方式议决。爱尔兰的敏感领域是税收。
　　27． 经过于大约50条规定的讨论，最后对在大约30条规定中采取有效多数议决达成协议。 引进的新的重要领域包括， 对于知识产权的服务和贸易等交易的谈判（第133.5条）；与第三国的经济、技术和财政合作（第181a条）；对于欧盟委员会主席和成员的任命（第214条）； 对于欧盟部长理事会秘书长和副秘书长的任命（第207.2条）。 对于有关税收的规定，条约没有任何改变。

　　强化合作
　　28． 强化合作是用来描述《阿姆斯特丹条约》引进的一项特别规定的， 该规定允许欧盟的少于成员国总数的成员国集团，利用欧盟的制度， 促进其成员间的更加紧密的合作。 有关强化合作的规定从未被应用， 若干成员国相信， 条约规定得太严格是其未被利用的原因。 因为规定要求要有多数成员国的参与，并且允许任何成员国行使否决权， 这些规定如不修改将仍然不会被适用。另一方面， 公众也非常关心， 希望该制度能以保障欧盟总体一致性的方式运转。
　　29． 结果: 决定对强化合作先决条件采取合并的方式。规定: 强化合作不得损害单一市场、构成贸易壁垒或者扭曲成员国之间的竞争， 它只能在合理期间内，其他办法不足以达到目标的情况下，作为最后的手段加以运用。 以下是将来应当适用的部分规定：
　　- 不论欧盟成员国数目多少， 参加强化合作的最少参加国应为8个；
　　- 有关成员国加入强化合作权利的规定得到了加强；
　　- 强化合作可以在执行共同外交和安全政策领域（第二支柱）的决定时采取， 但不得涉及安全和国防事宜；
　　- 欧盟部长理事会对于强化合作的批准将采取有效多数投票制度： 除非在共同外交和安全政策领域内仍然适用否决制外，成员国不再可能对强化合作集团的成立进行否决。

　　其他机构

　　欧盟议会

　　欧盟议会由成员国公民直接选举产生，任期5年。 它与欧盟部长理事会分享立法和预算权， 并在欧盟内部行使民主监督权。 爱尔兰最近有15名欧盟议会成员。

　　30．目前欧盟议会共有626名成员，欧盟各条约限定， 议会总成员不得超过700名。随着欧盟扩大在即， 有必要由政府间会议就重新分配议员席位以接纳新成员国，同时又不使议会过大， 影响工作效率达成协议。 欧盟议会建议将对每一个国家的保障席位数从6个减少为4个， 并将剩下的席位按照人口比例重新分配。 这一制度会使爱尔兰保有9个席位， 与现在的15个席位形成对照。 得到爱尔兰和其他国家支持的选择方案是，对每个国家的减少数在比例的基础上确定。 这一方法将使爱尔兰留下12个席位。 法国作为主席国， 在临近尼斯峰会期间， 建议决定对每个国家从这两个方法中选取一个统一的方法。

　　31. 最终在尼斯决定，将欧盟议会议员席位的最高限额增加到732人。 爱尔兰最终被分配了12个席位， 达到了主席国建议幅度的顶点。新的席位分配方案将从2004年新一届议会开始时生效。 不过， 大家也同意， 在最近所有谈判入盟的国家加入联盟期间，对于分配席位的减少只能在保障设定的732个席位的限度不被打破的必要的程度上进行。

　　欧共体法院

　　欧共体法院负责对欧共体法的解释和执行。

　　32．欧共体法院的改革是由以下两个主要因素推动的：
　　- 法院工作量的增加和等待判决期限过长；
　　- 欧盟的扩大。

　　33． 对于法院进行一揽子改革的目的，在于通过扩大欧洲一审法院的作用， 使欧共体法院能够集中精力处理更重要的案件，增加司法管理的效率。 重要的改革包括向一审法院转移对特定领域的初步裁决案件的管辖权， 设立特别审判庭以审理特定类型的案件等等。
　　34． 《尼斯条约》还首次将每个成员国任命一位欧共体法院法官的权利正式化，以保证所有成员国的法律制度均能在法院中得到体现。条约还规定， 为了使法院的工作更有效， 将在法院中设立11名法官组成的大审判庭。

　　审计院
　　35． 根据《尼斯条约》， 每个成员国将有权任命一名审计院成员。 条约还通过成员国宣言，鼓励成员国审计机构之间进行更为密切的合作。

　　经济和社会委员会
　　36． 经济社会委员会为咨询机构， 成员来自经济和社会领域的各类代表。 其目的在于告知欧盟决策机构，这些领域的业者，对共同体在经济和社会的广泛领域中的政策的想法。委员会由222名成员组成， 同时有相同数量的候补成员。 爱尔兰有9名成员。
　　37． 尼斯会议决定， 在扩大的欧盟中， 经济和社会委员会成员的数目将扩大到350人。 爱尔兰将继续任命9名委员会成员。会议还同意， 委员会应当引入更多的市民社会的代表，并包括如消费者团体等。

　　地区委员会
　　地区委员会是由地区和地方利益代表组成的咨询机构。地区委员会共有222名成员， 其中9名爱尔兰成员。 新条约规定， 当欧盟扩大为27个成员国时， 地区委员会成员总数将不超过350人。分配给成员国席位的数目将与经济和社会委员会的相同。爱尔兰将和现在一样， 拥有9个席位。 为了保障委员会的代表性， 其未来成员应当或者是地区或者地方当局成员， 或者向地方选举议会负有政治责任，当其在国内的这种地位终止时，其的地区委员会成员资格也应丧失。

　　共同外交和安全政策
　　39． 欧盟继续寻求在欧洲发挥其在和平、稳定和安全方面的更大作用的途径。 爱尔兰在维护稳定、广泛的安全环境方面具有巨大的利益。它不仅通过欧盟共同外交和安全政策， 也通过在联合国的主要作用和其他国际组织的作用寻求这一目标。 根据政府军事中立政策， 政府明确， 爱尔兰根据适当的立法， 按照议会的批准，只参加联合国批准的人道和危机处理行动。
　　40． 现存条约的规定意在使《马斯特里赫特条约》建立的共同外交和安全政策更加协调、有效和更为清晰可见。《尼斯条约》对上述规定进行了修改， 删除了涉及西欧联盟的规定， 并给予设立在布鲁塞尔的政治和安全委员会以条约的基础。
　　41． 通过《阿姆斯特丹条约》的规定发展起来的共同外交和安全政策，包括提高执行人道和危机处理任务〖被称之为彼德斯堡（Petersberg）使命〗的能力。 现存的安全安排和程序为了执行这些任务而进行了调适。 有关这一结果的决定是由欧盟理事会在科隆、赫尔辛基、费拉和尼斯等地召开的会议上先后作出的。
　　42． 在签订《阿姆斯特丹条约》时期， 曾经设想由西欧联盟代表欧盟在危机管理和冲突预防领域发挥作用。但是， 考虑到欧盟在此领域中能力的提高， 西欧联盟的作用相对减少，《尼斯条约》对《欧洲联盟条约》的2个条文作了修改，以反映以下现实： 欧盟本身将在这些领域执行其自己作出的决定。

　　其他问题

　　成员国对基本原则的违反
　　43． 当欧盟认为成员国严重地和持续地违反了如民主和人权等原则时， 欧盟已经具有采取措施的权力。在将来， 当其认为成员国具有违反民主和人权等原则的严重危险的，还将有权向有关政府提出建议。

　　社会保障
　　44． 应爱尔兰的建议， 规定了鼓励成员国之间在社会保障领域进行合作的条文。 此外，新条约还规定了一个新条文，为社会保障委员会提供了法律基础。

　　欧盟未来的前景
　　45． 在完成了欧盟扩大必要的内部改革程序以后， 欧盟接着组织就未来欧盟前景的大规模的讨论。如何更好地构架这一讨论的问题，将分别在瑞典的哥德堡（2001年6月）欧盟理事会和比利时的理肯（Laeken）/布鲁塞尔欧盟理事会上加以考虑。 在决定讨论的主题中， 包括对欧盟和成员国之间权力的明确划分，《欧盟基本权利宪章》未来的地位问题，对欧盟诸条约的布局和安排的重新考虑，以使其更容易为大众所理解和接受， 以及成员国议会在欧盟中的作用等问题。 条约并设想，大讨论将于2004年以政府间会议而告终结。

参考资料：《尼 斯 条 约》概要 赵海峰 编译

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