公共危机损失评估包括哪些内容?

1

公共危机管理概述

1.1

公共危机的内涵

1.
突发事件

（
1
）
突发事件的含义：
突发事件是指突然发生，
造成或可能造成重大人员伤亡、
财产

损
失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的

紧急事件。

（
2
）公共危机的含义：公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，
是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、
公共卫生事件、
事故灾难事件和社会安全
事件等引发的、
给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急
事件或者紧急状态。

（
3
）突发事件与公共危机的关系

2.
公共危机的特征

（
1
）突发性和紧急性

（
2
）高度不确定性

（
3
）影响的社会性

（
4
）决策的非程序化

1.2

公共危机管理结构体制与职能

1.
公共危机管理的含义

公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预
防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为活动的总称，目的是为
了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。

2.
公共危机管理组织结构

公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。
公共危机管理活动主要包括指挥
(command)
、
控制
(control)
和沟通
(communication)
，
称为
“3C”
活动。与
“3C”
活动相适应，公共危机管理组织结构也包括五个部分。如下图所示。

危机管理指挥与协调机构居于核心位置，
负责统一指挥、
统一协调各个危机管理操作机构的
行动；
危机管理实际操作机构是主体，
负责应急响应的各项具体作业。
各个部分按照职责划
分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。

危
机
程
度
时间
扩散期是突发事件发展的关键时期，由于在扩散期信息
相对充分，若对危机的判断和处理得当的话，事件也能
够得到相对有效的解决，因此此时是解决突发事件的最
佳时机。错过这个最佳时机，突发事件所带来的损失和
解决的成本都会大幅增加。
突发期
扩散期
爆发期
若在突发期能够准确的判断危机性质，做出正确决策，即可最
大限度地降低突发事件的负面影响。所以此时也是解决突发事
件的第一时机，但突发期正是由于事件的突发性使得信息无法
快速完整地搜集，因此很难对事件做出准确的判断。所以突发
期期间决策失误往往带有普遍性。
指挥
信息传递
物资保障
财务管理
实际操作

在实践中，
随着公共危机规模的扩大与升级，
公共危机管理将会形成逐级响应组织结
构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。

3.
公共危机管理体制

（
1
）公共危机管理体制建设要解决的核心问题

（
2
）公共危机管理体制建设

•
建立公共危机管理的统一指挥体制

•
建立分级响应和属地管理相结合的体制

•
建立健全危机管理联动协同体制

4.
公共危机管理职能

1.3

公共危机管理过程

1.
公共危机管理阶段

根据公共危机的发展周期，公共危机管理过程可
以划分为危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理
危机以及善后处理阶段，各个阶段之间体现了危机发展
的一个循环周期。从最广泛的意义上说，公共危机管理
包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理；公共危
机管理的任务是尽可能控制事态，
在危机发生后把损失控制在一定的范围内，
在事态失控后
要争取重新控制；
公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。
公共危机管理阶段如下图所
示。

公共危机管理阶段图

2.
公共危机管理系统

公共危机管理系统包括五大系统：指挥决策系统、执行系统、信息
/
参谋咨询系统、辅
助系统和综合协调系统。如下图所示。

现场指挥部
启动基层危机管理
启动区域危机管理
启动国家危机管理
危
机
规
模
升
级
预

防
准

备
响

应
恢

复
（
1
）将公共危机管理纳入经济社会发展规划
（
2
）加强土地、建筑、工程的标准化管理
（
3
）组织实施减灾建设项目
（
4
）进行公共安全和风险评估
（
5
）监测监控风险源，排查隐患
（
6
）进行减灾防灾教育、宣传、培训
（
1
）发布预测、预警信息
（
2
）组织演习培训
（
3
）编制应对危机的预案
（
4
）部门之间订立危机管理联动计划
（
4
）准备危机管理人员、装备、物资等
（
1
）启动危机管理预案和措施
（
2
）实施紧急处置和救援
（
3
）协调危机管理组织和行动
（
4
）向社会通报危机状况及政府采取的措施
（
5
）恢复关键性公共设施项目
（
1
）启动恢复计划和措施
（
2
）进行重建、修复
（
3
）提供补偿、赔偿、社会救助
（
4
）进行评估、总结和审计
预警及准备
识别
隔离
管理
善后处理
反

馈
反

馈
反

馈
反

馈
立法机关
监督检察审计机构
保障机构
公共危机管理
决策机构
公共危机管理
指挥与协调机构
公共危机管理
执行机构
公共危机
事件系统
社会（含国际）
救援支持机构
专业技术
支持机构
管理咨询
机构
信息
系统
规范与授权
规
范
与
授
权
促
进
立
法
预测信息
预警建议
监测信息
调查信息
信息支持
管理决策
咨询建议
专业技术
咨询建议
人力
财力
物资
技术
保障行为
3.
公共危机的动态管理模式

公共危机管理是一个动态过程，包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、
管理危机以及善后处理等环节过程。
努纳梅克
(Jay Nunamaker)
强调危机发展的三个阶段，
即
应将危机暴发前、
危机发生期间和危机解决后等三个阶段作为探讨指标，
然后依此指标来分
别规划各阶段所需的管理活动，并建构出相应的动态管理模式。

（
1
）危机爆发前的活动

（
2
）危机爆发时的活动及设备

（
3
）危机解决后的活动

2

公共危机管理机制

2.1

公共危机预警机制

1.
公共危机预警的含义

公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情
报和资料，
运用逻辑推理和科学预测的方法、
技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未
来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，
并发出确切的警示信号或信息，
使公共部门和公
众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。

公共危机预警具有：信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发布与
媒体管理、信息沟通等功能。

公共危机预警流程图

2.1

公共危机预警机制

2.
公共危机预警机制的框架体系

（
1
）公共危机预警的监测系统，包括：信息收集子系统、信息加工子系统、决策
子系统、警报子系统

（
2
）公共危机预警的咨询系统

（
3
）公共危机预警的组织网络

（
4
）完善的法规体系

2.2

公共危机管理决策机制

1.
公共危机管理决策的特点

（
1
）公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。

（
2
）在常态决策过程中，决策目标的设定、决策方案的拟定、决策方案的评估与
抉择等，不只是直接决策者单独的行为，
而是需要相关领域的专家、不同的利益群体、
传媒
和公众的广泛参与，需要较长时间的反复讨论、磋商、论证。

（
3
）在危机状态下，决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。

2.
公共危机决策的主体

（
1
）中枢决断系统

（
2
）参谋咨询系统

（
3
）协调系统

3.
公共危机决策制度

规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：

（
1
）谁是决策主体；

公共危机管理是指以政府为核心的公共组织在现代风险和危机意识以及危机管理理念的指导下，依法制定公共危机管理法规和应急方案，与社会其他组织和公众协调互动充分合作，对可能发生的公共危机事件实施有效预测、预警、预报、监控和防范，并通过整合社会资源对已经发生的公共危机事件进行应急处置，化解危机和进行危机善后或经济社会运行与秩序重建工作的全过程。
　　公共危机管理的理念有三层含义：其一，由于自然的不可抗力、对自然认识的未知和不确定因素的存在及其挑战性，以及社会利益与信念的过度分散与对由此产生的矛盾和冲突进行协调的难度，出现各种公共危机的不同程度的可能性是客观存在，必须予以正视；其二，对公共危机的认识和管理必须秉持科学的态度和科学的方法；其三，治理公共危机不仅是政府的职责也不能仅依靠政府，而是要在政府的主导下，动员和整合社会各方面的力量共同参与，合作共治。
[编辑]

公共危机管理的特征[2]
　　(一)紧迫性和长期性
　　危机是一种紧张无序态势，其发生往往具有突然性，对社会产生巨大负面影响且难以有效准备。因此，对这类事件的管理属于一种紧急状态和有限时间压力下的行为选择。同时，这类事件的出现往往并非偶然和孤立的，其产生一般存在各种自然和社会诱因。对某一单个诱因或其直接诱因的解决并不意味着危机的全面化解，而必须从其全局性、结构性方面找根源进而寻求整体性解决方案。
　　(二)不确定性
　　危机发生前，人们的预测一般具有不确定性；即使危机发生之后，人们的判断也常常是不确定的，对事件处理往往很难准确把握。比如在SARS爆发之初，由于无法判断其具有的影响和后果，就会引起一系列的连锁反应：社会的流言传闻、人们的心理恐慌、企业的声誉损失、国家的资产损失等。
　　(三)链条效应
　　危机往往会引起链条反应，形成危机的“蝴蝶效应”，这就要求对危机的反应速度要越快越好，坚持第一时间反应原则。所以，对时间的把握很大程度上决定了危机处置的有效性。比如，“非典”危机就不仅是一个地区或一个国家内爆发的公共卫生事件，而是一种全球性公共卫生突发事件。时任世界卫生组织总干事的布伦特兰夫人(Gro Harlem Brundtland)也说，“非典”是“21世纪第一场全球性传染病，需要全球通力合作，采取必要的行动以防止“非典”成为一种全球性的慢性传染病和人类的负担”。
　　(四)权变性
　　导致危机发生的诱因很多，而且在发生过程中表现出的侧重点也各不相同。危机的规模、强度和持久性等结构性因素是因各种环境因素的变化而变化的，人们很难找到一条“放之四海而皆准”的真理法则来应对危机，即使人们已经发现了解决它们的一些基本准则，也必须考虑到“死守规则无异于窒息自己的创造力”。因此，这就意味着危机管理的方式方法必须要随着危机情势的变化而变化。
　　(五)心理约束性
　　在危机状态下，事件的参与者处于一种高度紧张的心理状态之下，往往表现为担心、焦虑、恐慌、畏惧，甚至发生剧烈的内心矛盾冲突。这种心理状态会影响事件决策者的认知能力和分析判断能力，进而影响到对危机事件的反应和控制能力；对其他利害关系人而言，可能造成个人理性判断的丧失，集体感性占上风，进而出现一些盲动、盲从行为，甚至一些极端暴力行为。可见，危机管理对决策者和事件利害人的心理要求是极其重要的。
　　(六)博弈性
　　危机不仅仅是单方面作出的行为。危机状态下，事件双方或多方存在一个相互博弈的动态过程，各方都会选择使自己效用最大化的策略，最终形成一个各方都愿意改变现有选择的行动集合。因此，危机管理的结局不仅仅取决于某一方面的选择，而往往取决于双方或多方的策略选择。在各方追求自身效用最大化的目标下，交易或者讨价还价就始终贯穿于危机管理的全过程。