如题所述
明清两代，地方行政机构分为省、府、州、县，以总督、巡抚为最高行政长官。我们知道，行省制度是在元代才建立的，那么此前的两宋时期情况又是如何呢？地方最高的行政机构、最高行政长官又是什么呢？
宋太祖赵匡胤建立北宋后，对唐代末年以来节度使因权重而形成的割据之祸深有体会，他认为100个文臣贪污所造成的危害，也比不上一个武将造反所造成的危害大。因此，他采纳了谋士的建议，对地方行政机构进行了精心设计，以消除地方对中央的威胁。
宋朝的地方行政机构分为路、州（府、军、监）、县三级。路是地方最高行政机构。宋太宗时，将全国划分为15路，宋仁宗时有18路，宋徽宗时有26路。南宋版图大为缩减，故只设16路。
“路”的行政机关是“四司”：经略安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司，分别掌管一路的军事、财政、民政、司法等方面的事务。
经略安抚司又叫“帅司”，北宋初年只设在边境，以后遍设于内地，长官安抚使，官阶正三品，也有二品大员出任的，叫做“安抚大使”。帅司下设参谋官、参议官等官员，主要负责一路的军事和行政事务。当时安抚使没有财权，其行政权不完整，治民权往往被下属州县分解。帅司虽然主管军事，但是出任帅司的往往都是文人，不擅长军旅事务，有些还是临时派去担任此职务的。
转运司又叫“漕司”，执掌一路的财赋之权，负责征收下属州县的皇粮国税并解送到中央，同时审查各州县的财政收支状况，战争时期则负责调运军需物资。转运司长官叫转运使，其下设转运副使、判官等。
提点刑狱司，又称“宪司”，主管一路的司法刑狱、社会治安、军用物资的守护以及地方保甲事务。宪司的长官叫提点刑狱公使，资历浅的叫同提点刑狱公使，也有监督地方官吏之权。
提举常平司又叫“仓司”，主管常平义仓、赈济灾荒、治理河道等事务，长官叫提举常平使，也有监察权。转运司、提点刑狱司和提举常平司合称“三监司”。
上述四司之间互不统属，都直属中央，彼此互相制约，任何一司都不能左右一个路的局面，四个司合起来才能完整地构成一个政权机关的所有职能。此外，在有些路，根据实际情况和政务的需要，还临时设置招讨使、招抚使（少数民族地区）、提举茶马使（少数民族地区茶马交易）、提举市舶使（商业中心和港口码头）、提举坑冶使（出产矿产的地方）等官。
这些职务有的是四司长官兼任，有的由中央派出官员担任，他们与四司长官之间是平行关系，都直属中央。这样，一路的职权被众多机构分割，由众多官员分任，削弱了地方长官的职权。
路的下一级行政单位是州。唐末以来州的长官如节度使、观察使、刺史等官名依然存在，但都是虚衔，如节度使作为贵重头衔授予亲王以及少数有资望的大臣。
州的具体行政事务由朝廷派遣京官带原衔前往担任，称为“权知某州”，简称“知州某事”或者叫“知州”，也就是权且代理某州的兵民事务。比如范仲淹以户部郎中的身份知延州，苏轼以翰林学士的身份知杭州。由此可见，出任州（府、军、监）政务的官员本是京官，数年一换，不能专任一方。同时，他们又是文官，有效地避免了武将割据称雄之祸。
与州相同行政级别的政权机构还有府、军、监。通常情况下，京师以及重要之地，都设立府这个行政的单位，如开封作为都城就设为府，江宁因为是宋仁宗的受封之地而设府。“军”一般都设在边境地区或战略要地；“监”设在产盐或铁的矿区。
宋朝最鼎盛的时期，共设38个府、254个州、5个军、4个监。都有京官出任知府事、知军事、知监事。如果以二品以上大员或者带中书、枢密院使的职衔出任者，则称为“判某州（府、军、监）事”，如王安石以同中书门下平章事的身份判江宁府。
在州一级机构内，还设有“通判”一职，也以京官出任，大的府、州设两员，小的设一员，主管财政，也有权处理政务，拥有监察权，职位显要，可以随时向皇帝奏报地方官的言行，对州府长官有很大的牵制作用。
州的下一级为县，宋代的县也分多种，有赤县（京城开封府的属县）、畿县（京城外的郊县）、望县（4000户以上）、紧县（3000户以上）、上县（2000户以上）、中县（1000户以上）、下县（1000户以下）。宋朝最盛时期设县1234个。县级长官也是由京官出任，称为“知县事”，并且数年一换，更迭频繁。
可以看出，宋代的地方官制设计精密，使得地方无法专权，但同时也造成了机构重叠、事权不一，导致了整个权力机构运转不灵的现象。到了北宋末年，国家官吏“十倍于国初”，不仅浪费了大量的财政收入，而且造成了官僚机构的臃肿和低效。
