如题所述
两宋时期,地方上县一级的最高长官就是知县、县令。《宋史.职官志》载:“县令 ,建隆元年,令天下诸县除赤、畿外,有望、紧、上、中、下......若京、朝、幕官则为知县事,有戍兵则兼兵马都监或监押”。
宋时,宋朝皇帝为了彻底的掌控住朝政大权,避免再次出现如同五代十国那般朝政更迭频繁,政权朝不保夕的局面,宋朝皇帝是用尽了各种方法来加强中央集权,其中最重要的一点就是改革职官制度,宋朝的职官制度特点就是“中央集权、百官权力分散、重文抑武、重治抑官”。
当时宋朝的官称和实职是相分离的,《宋史.职官志》载:“故三省、六曹、二十四司,类以他官主判,虽有正官,非别敕不治本司事,事之所寄,十亡二三”,就是说三省、六部、二十四司名义上都有正式的长官,但除非皇帝特命,一般是不管本部职事的,比如礼部,礼部虽有礼部尚书,但实际掌控礼部的一般情况下却并不是他,而是“判礼部事”。
而在地方上,对于一些特别重要的大县,宋亦也是采取这种做法,就是在这些大县不任命正式地方官,地方官职权由中央派遣的官员代理。宋时会经常派遣京朝官前往各地的县担任最高长官,管理一县行政、军政事务(如当地驻有戍兵,他就会兼兵马都监或监押,兼管军事),称“知县事”,简称“知县”。
如此,宋朝的县令、知县虽品级可能不一,但却同为一县的最高长官。当然我们今天不讲宋朝县令、知县之间的区别,而是来说说他们的职权。
宋朝县令、知县作为县一级的地方行政首脑,他们涉及的职权是非常广的,包括一县的军政、民政、行政、财政、司法等领域。可以说宋朝的县令、知县是无所不统,无所不揽的,他们是既要协调中央与地方的关系,又要稳定中央对于地方的统治,及维护地方的平稳,可谓是事务繁重。
《宋史.职官志》载:“(知县、县令)掌总治民政、劝课农、桑、平决狱讼。有德泽禁令,则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、振济、给纳之事皆之,以时造户版及催理二税。有水旱则有灾伤之诉,以分数蠲免。民以水旱流记,则抚存安集之,无使失业。有孝悌行义闻于乡闾者,具事实上于州,激劝以励风谷”。
宋时知县、县令具体的职权有以下几点:
一、劝课农桑,兴修水利。水利、农桑作为地方上最最重要的事务,关乎着一县的社会生产发展是否能平稳的向前迈进,因此两宋时“农桑垦殖,野无旷土,水利兴修,民赖其用”与否是考核知县、县令政绩的最重要的标准。
自北宋开国以来,宋朝皇帝就反复诏令在任的知县、县令首要做的事情就是“劝课农桑,兴修水利” 。如宋仁宗庆历四年正月,仁宗就下诏:“自今州县官,有能兴水利、课农桑、辟田畴、增户口,凡有利于有农者,当议量功绩大小,比附优劣,与改转或升陟差遣,或循资家便,等第酬奖。即须设法劝课,不得却致扰民。其或陂池不修,桑枣不植,户口流亡之处,亦当检察,别行降黜。”,就是说若该地水利通畅,农桑富足,则知县、县令升官,反之若陂池不修,桑枣不植,则知县、县令降职。
二、平决狱讼。宋时,“断狱平允、民无冤滥”一直是知县、县令在县里所要做的头等大事。《宋刑统》定:县级司法审判事务由知县、县令负责,但需要注意,县令、知县只能处理杖刑以下(即笞刑、杖刑)的案件,而对于要判徒刑以上(即徒刑、流刑、死刑)的案件,知县、县令只有审理权,而无审判权,他们只能是搜集证据,然后将案件审理明白,之后对于罪犯的审判,只能是由州长官来进行定罪。
三、有德泽禁令,则宣布于治境。县令、知县作为协调中央与地方最重要的一道桥梁,他们是起着上情下达的作用,因此“有德泽禁令则宣布于治境”,“以德化人,不必专尚威猛”(《文臣七条》)就是知县、县令又一重要的职责。当时凡是朝廷颁布地方的法令条例,知县、县令都需先领会其意思,然后将其化繁为简,以最简而意赅的语言将其颁布于地方,让地方百姓领会朝廷的真正用意。
同时为了保证朝廷政令在地方上的有效贯彻,朝廷还赋予了知县、县令以道德劝化民众的“厚风俗”之职能,当时宋廷隔三差五的就会下诏严令知县、县令对所辖民众的不正确行为一定要进行劝戒或惩治,以此来保持民风的淳朴,以及朝廷政令在地方上的顺利实施。
四、实户口。宋时,让所管辖地区的户口出现增长是知县、县令的主要职责之一,宋太祖建隆三年定:“州县官抚育有方,户口增益者,各准见户每十分加一分,刺史、县令各进考一等。其州户不满五千,县户不满五百,各准五千五百户法以为分。若抚养乖方,户口兼毫,各准增户法亦减一分,降考一等”(《续资治通鉴长编.卷三》),就是宋朝将户口的增长作为知县、县令政绩的主要考核标准之一,增长到一定程度,考核政绩时就加一等,反之如果是不增反降,则就减一等。如宋真宗时期潮州海阳县令钱冶,他在任期间将海阳县户口增加了千余户,由此在考核期间以优异的政绩升任宁国军节度推官。
五、征赋税。督征一县之赋税是知县、县令不可推卸的责任,宋太宗太平兴国八年三月下诏:“自今诸县令、佐凡历三年,收赋税并得依限齐足者,超资任以大县;历二年,违限不足者,降资授以小县”,(《续资治通鉴长编.卷二十四》),就是说自赵光义开始,知县、县令只要收足三年的赋税,就可以去大县任县官,反之若二年都未能收足赋税,就只能是降去小县任县官。
当然对于赋税这等大事,宋朝的管控可谓是十分严格,虽说是由知县、县令来全权负责征收所在县的赋税,但宋朝为了防止知县、县令出现贪污的情况,会让县丞负责监督,让主簿负责征督及账簿等事,以此来确保地方的赋税能完整的上缴国库。此后,在完成赋税的征收后,知县、县令需按类上缴到府州军中,之后再经过重重的确认,直至上缴到中央国库。
六、均差役。“差役”指的就是封建时代派民户轮流供官府驱使的徭役。宋朝的差役曾历经数次变化,先是推行差役法,熙丰年间又改行募役法,元祐年间又是差雇兼行。差役法有别于募役法的是,差役法是无偿的,而募役法是有偿的,因此当时宋朝是“天下皆思雇役而厌差役,今五年矣”(《三论分别邪正札子》)。
但是,在宋朝在用“差役”上绝对是不可能完全的使用募役法的,虽然“募役法”付给雇佣的民户的钱是不需要朝廷出资,而是由当地民户按户等分担,即“免役钱”,可这样久而久之百姓的负担日重,他们必定会引起剧烈的反弹,甚至是引起民变,所以在当时,宋廷肯定是不能都用“募役法”来雇佣百姓为役的,铁定是需要差雇兼行的,就是如此,这里该如何分配差雇兼行的份额,就需各地的知县、县令来决定。
同时,宋时轮派差役及征收“免役钱”的依据是根据户等,而户等主要是由田地、财富等来决定,因此户等制定是否公平,就决定着“差役法”、“募役法”在地方能否顺利的执行下去。而县一级制定户等的任务就是交由知县、县令来全权负责,宋神宗熙宁二年颁布的《考核知县、县令课法》条文中就提出知县、县令拥有“赋税及时了办,不烦追扰;及差役均平”之职能。
七、领一县之兵政,维持一县之治安。宋时的知县、县令跟明清时期的知县最大的不同之处在于宋朝的知县、县令是有兵权的。《甘肃通志》载:“宋罢藩镇,命朝臣出守列郡,号权知军州事,其后文武官参为之。而庆、渭、熙三州则兼经略安抚使、马步军都总管事,余州并兼兵马钤辖、廵检或带安抚提辖。县令若有戍兵,则兼兵马都监或监押”,当时如当地驻有戍兵,知县、县令一般就会兼兵马都监或监押之职,以此来兼管军事。
当然对于知县、县令掌兵一事,在宋朝是曾有过数次的变化的。宋初,宋廷允许知县、县令掌兵,但是到了宋神宗熙宁七年始,据《乞罢将官状》载:“国朝以来置总管、钤辖、都监、监押为将帅之官,凡州县兵马,其长吏未尝不兼同管辖。盖知州即一州之将,知县即一县之将故也,先帝欲征伐四夷,患诸州兵官不精勤训练,士卒懈弛,于是,有建议者请分河北、陜西、河东、京东、京西等路诸军若千人为一将,别置将官,使之专切训练。其逐州总管以下及知州、知县皆不得关预。”,此时宋朝因实现“将兵法”,所以在当时宋朝只要是实行该政策的地方,知县、县令都是无权干预军政的,而是由朝廷选派的军官来全权统领该县的戍兵。
之后到了北宋晚期,因金国的大举南下,宋廷又不得不将军权暂时下放到知县、县令手中,《宋史.兵志》载:“钦宗即位,诏守令募州县乡村土豪为队长,各自募其亲识乡里以行....若监司、知通、令佐并应有官人,能召到敢勇、効用事艺髙强及二百人以上者,乞与转一官,每加二百人依此。或监司、郡守、州县官以下应缘军期事件,稍有稽缓,并依军法”。
到了南宋时期,因北方之地皆被金国所占,此时偏居一隅的南宋需时时刻刻的提防着金国的入侵,因此在宋高宗建炎二年,高宗下诏诸州守臣募土豪、民兵皆需“听州县守令节制”,自此至南宋灭亡,知县、县令都拥有直接掌控本县戌兵的权力。
八、兴建学校,教育县学子弟。宋朝是最重视文化教育的一个朝代,因此兴建学校,教育县子弟自然就成为知县、县令所要负责的一项事务之一,宋徽宗崇宁三年正月,徽宗下诏:“诸路增养县学弟子员,大县五十人,中县四十人,小县三十人”,这县学子弟的教育、赡养就是知县、县令所要负责的事情。
九、有水旱则有灾伤之诉,以分数蠲免,民以水旱流记,则抚存安集之,无使失业。一个地方水灾、旱灾等自然灾害的发生是在所难免的事情,非人力所能改变的,但能让人力所改变就是事后的救灾工作。历朝历代灾难的发生往往是不会引起国家多大的动荡,真正会引起不可挽回的动荡的是这个政府在灾难过后的应对措施,如果各地方长官能应对得当,救灾迅速,则国家势必就不会出现什么多大的动荡,但反之,如果各地方长官应对不得当,则国家势必就会民变四起,民不聊生。
所以在宋朝,一县的知县、县令负有不可推卸的救灾,及在灾后安抚百姓的职责。而每当宋朝地方发生大规模的水灾、旱灾等自然灾害,宋朝皇帝都会反复下诏,要求知县、县令及时检视百姓、民田受水旱灾害的实情,以蠲租减税,所以知县、县令又同时担任着灾后的清算工作。
十一、有孝悌行义闻于乡闾者,具事实上于州,激劝以励风谷。宋时,只要知县、县令所管辖的地区出现闻名于乡里的大孝子,他们就有将其上报于州长官的职责,此后朝廷查明属实,就会给予这位大孝子相应奖励,或赐予官职,或赐予钱财,借此来“激劝以励风谷”。
综上所述,作为一县长官的知县、县令的事务是非常繁重的,在县里几乎是无所不统,无所不揽,如此,正是因为知县、县令对于县事务的绝对控制,知县、县令贤能与否就关乎着宋朝地方的稳定与否。
而当时宋朝上层统治阶级也深知这点,“治天下之术,莫重于牧民,牧民之任,莫亲于守令。守令不贤,人君虽有良法美意,不能布宣,而朝廷之德泽终不能被于天下”(《乞定州县考课之法疏》),他们深知要想让宋朝的统治安稳如山,最重要的就是知县、县令这些地方长官,只有他们贤能,宋朝的天下才能江山永固。
因此,在基于这种认识下,宋廷对出任知县、县令的官员,都有着严格的选拔、派遣、考察标准。
- 对于一些特别重要的大县,宋廷就定:“诸县事务要剧者,以京朝官出任知县”,就是对于这些地方就必须有京朝官前往担任知县。凡是恩荫补官的无出身之人,要想任知县、县令就必须要经过多年基层历练,然后由现任上级长官保荐,之后再经过考试,考试合格者方可。而入粟补官者则一概不许担任知县、县令。宋朝的知县、县令必须要由年富力强的官员担任,一般情况下超过60岁以上的官员,则不能再担任知县、县令。强调德才兼备,宋朝规定凡是因犯了贪赃枉法的罪行而被免官的官员,即使后来再次允许为官,也不得再担任知县、县令等重要的地方官职。宋朝规定要担任知县、县令的官员,他不得在家乡所在的本州乃至本路担任,也不允许在邻县、长期定居地、田产所在地及亲属常住地担任。知县、县令一般三年一任,任满以后一般情况下不允许连任,要回到京城等待新的任命。对于知县、县令,宋朝有着十分严苛的考核制度,它既有针对任职年限积日计月的严格核算,也有对履职效果的等级评定,既有针对人品德行的“三最”、“四最”标准,也有针对绩效评定的7条、30条等,可谓是事无大小,严苛无比。注重官员的法律素养。宋朝的知县、县令在前往地方就职前是要通过一项严格的法律考试的,只有通过了方可前往地方就职,而与此同时,在知县、县令任满回京后“秩满至京,当令与法书内试问,如全不知者,量加殿罚”,他们还要经过一场有关律法的答辩,如果没通过是要受罚的。
可以说终两宋319年的时间,宋廷之所以能够不亡于内乱,这之中在严格制度下选出的知县、县令,他们在其中的作用绝对是不容忽视的。