奏折制度的发展历史

奏折之称最早见于顺治十三年（1656），因是孤证，而且实物至今尚未发现，故史学界对此有所怀疑。比较确切的是始于康熙朝。因康熙帝常令其亲信官员及部分督抚大员密奏见闻，以便互相监视和探听民情，遂有密折文书的出现。密折就是奏折的一种，故史学界大都认为奏折制度起源于康熙朝。目前所见世存最早的奏折是康熙二十八年（1689）二月二十七日大学士伊桑阿的“奏谢温谕赐问平安折”。康熙四十年以后，奏折的使用就比较广泛。至五十年前后，内而王公大臣，外而督抚提镇均可使用奏折。雍正帝继位以后，更进一步扩大奏折的使用范围，规定内外诸臣，对凡属宜守机密或应速递上闻的国家庶政，都可以用密折先行奏闻，然后再用题本正式奏请批示遵行。于是，奏折作为机密文书遂被普遍使用，成为定制。乾隆十三年（1784），清廷又谕令停止奏本的使用，从而使奏折与题本并重。但实际上许多机密要务都是用奏折先行上达，而题本则成了例行公事。因此到光绪二十七年（1901）终于取消题本而专用奏折。
清初文书制度原来基本因袭明代，公事用题本，私事用奏本，而题奏本章都不能直达皇帝，须先送内阁阅览票拟后再进呈皇帝裁夺，既费时又易泄密，不利于皇权的加强。奏折则一扫此弊，具奏人可派遣专人或通过驿站直接送入内宫，由皇帝亲自折阅并用朱笔批示，然后再交来人或通过驿站发回原奏人遵行，中间不必经过任何机构或个人转手。既速且密，有利于皇帝个人的专制独裁，故得到普遍推广使用。