如题所述
国家审计是国家经济运行的免疫系统。作为免疫系统,国家审计在国家政治体系和经济体系发挥着至关重要的作用。新时期,国家审计必须立足中国基本国情,不断深化、发展审计监督职能,完善中国特色社会主义审计制度,更好地推动中国特色社会主义事业建设。
一、中国特色社会主义审计制度定义
中国特色社会主义审计制度是国家审计与中国实际相结合的产物,即在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度的总称。中国特色社会主义审计制度有三个标志:一是体现社会主义的本质要求,二是符合中国国情,三是基于审计的本质。我们研究中国特色社会主义审计制度,不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践,更要进一步统一思想认识,深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理中的地位和作用,进而更加坚定地坚持这项制度,并在今后的审计工作中自觉发展和完善中国特色社会主义审计制度。
二、我国现代国家审计职能的发展阶段
研究国家审计职能的时期主要在二十世纪80年代和90年代,进入二十一世纪后,探讨国家审计职能多是对先前研究成果的继承和发扬。关于国家审计职能有两种代表性观点,即单一职能论和多职能论。无论持何种观点,都认可经济监督是国家审计的基本职能,并指出其内涵并不是一成不变的,而是动态的、发展的。纵观我国现代国家审计发展历史,国家审计的经济监督职能从微观的、单纯的查错纠弊,拓展到了宏观的、综合性层面。大体上看,主要经历了三个阶段的发展。
第一阶段是以严肃财经法纪为目标的起步探索阶段。20世纪80年代,为了适应改革开放和社会主义市场经济的需要,国家决定实行审计监督,1982年将其纳入《宪法》,1983年9月15日审计署正式成立,在国务院总理领导下主管全国的审计工作。 自此至《审计法》颁布前,国家审计开展了卓有成效的工作,但还处于探索发展阶段。在此阶段,审计监督职能相对比较单纯,主要是通过审查会计账目对被审计单位经济活动的真实性、合法性进行监督,着重于纠正错误,防止舞弊,揭露违法违纪现象。若用当下的视角来看,这一时期的审计职能虽是简单层面的真实性、合法性监督,但其在国家经济体制转型期间,为严肃财经法纪、维护财政经济秩序发挥了重要作用。
第二阶段是以提高社会经济管理能力为目标的全面发展阶段。1993—2007年是我国社会主义市场经济的巩固发展期,经济社会快速发展。在此期间,国家审计的理念、方式、作用和影响都实现了质的飞跃,审计监督超越了财政财务收支的范围,将与财政财务收支有关的经济社会管理活动也纳入了审计视野。不仅关注真实性、合法性,更加关注效益性、经济性、效率性;不仅立足批判性查找问题,而且立足建设性提供审计建议;不仅立足微观领域,而且关注体制机制层面的宏观性问题;审计领域也从公共财政拓展到民生、资源环境、经济责任等方面。通过全面履行评价、建设、鉴证、提示、防御等经济监督职能,为推进经济社会发展发挥了重要作用。
第三阶段是以维护国家安全为目标的新阶段。2008年世界金融危机爆发,我国经济发展的外部环境不断恶化,同时经过近30年的高速发展,经济社会内部积累的深层次矛盾和问题渐次显现,我国经济社会发展面临的内外部安全威胁日渐加大,维护国家安全尤其是经济安全成为国家治理层面的重大命题。在这个大背景下,审计长在“免疫系统论”的基础上,2011年又提出“国家治理论”,强调维护国家安全是国家审计的首要任务。事实上,近年来国家审计围绕能源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域,积极发挥宏观性、综合性的“免疫系统”职能,为维护国家经济安全提供了可靠信息。我们还应看到,维护国家经济安全仍是国家审计的新课题,还须进行深入地研究探索。
三、影响和制约国家审计职能发挥的因素
首先,随着知识经济的飞速发展,各种信息的迅速扩展,计算机技术的普及应用,网络技术的不断渗透,使审计原有的技术、方法、理论都发生了重大的变化,从而对于审计人员的要求也不断提高。其次,国家审计的最终目的是通过开展对审计发现问题的原因分析,深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞,充分发挥审计意见和建议的建设性作用,促进规范、正本清源,达到预防、揭示、抵御、清除”功能,这就需要提高审计报告的质量、扩大审计报告的范围与对象、加大跟踪问责力度,关注审计的后续效果,帮助恢复经济体免疫功能。但实际工作中还存在不少问题:一是部分被审计单位认为审计工作就是查找问题,对审计整改建议不够重视,造成有些违规问题偶有反复,审计整改落实不到位,审计建议采纳不全面致使审计成果作用未得到有效发挥;二是审计监督工作与其他监督管理部门(如纪检、组织、财政、人事等部门)形成的联动机制有待提高,部分审计成果利用渠道不畅通,使审计信息和成果不能有效利用,影响了国家审计功能的更好发挥。再次,审计主要强调数据的真实合法,履行事后监督的职能,但国家治理对国家审计的要求则是审计能够提前感知状况,提前感受风险,提前介入监督,把问题发现在前面,及早化解风险,减少损失,充分发挥审计意见和建议的建设性作用,推动国家治理深化改革与发展。近些年来,审计开始更多的关注事前预防、事中监督的职能,但投入力量稍显不足,还有待进一步加强,以便更好地完善审计全方位的职能。
四、发挥审计职能完善中国特色社会主义审计制度的相关建议
审计职能的发挥在建设中国特色社会主义审计制度中具有极其重要的功能。针对以上所存在的制约国家审计功能发挥的问题与现状,笔者提出以下几个方面的建议:
(一)提高审计人员素质,建立学习激励机制。
作为一名合格的审计人员不仅要懂得政策法规、专业技术,而且要掌握管理学、计算机、工程学、宏观经济学等方面的知识,要有科学的思维方式、较强的宏观意识,成为一名知识全面的复合型人才。同时还要努力提高政策水平、思维水平、文字水平和协调水平,善于协调和把握复杂问题,确保审计工作质量,提高审计工作效率,防范审计风险。然而,每个人学习的效果、能力和水平的提高,则取决于他们学习的勤奋刻苦程度,学以致用的实践能力。因此,必须创建学习型审计机关,牢固树立审计的“五种意识”,激发审计人员自觉学习的积极性、提高素质和能力的紧迫感,以狠抓学习的长效机制,不断将学习成果转化为创新思路,真正打造出一支“政治强、业务精、作风正”的审计队伍。
(二)强化监督职能,建立覆盖全部国家活动的审计监督框架。
国家审计应以独立性、专业胜任能力、职业操守能力为核心,强化监督能力,建设全范围、全天候的国家监督框架,为国家廉政制度建设建言献策。首先,加强审计机关和审计人员的独立性和职业胜任能力建设。重新梳理审计职责分工,健全明晰的职权分工体系,完善审计质量控制制度,实现审计计划、实施方案设计、执行、审理、整改等职责有效分离。其次,创新审计监督的方式方法,提高审计效率。制定审计公开的相关规范,依托信息技术构建跟踪审计监督新框架,积极开展绩效审计,监督重要资金、重大政府活动、党政领导干部的行为,追踪异常活动。最后,明确审计监督国家系统的范围,全面监控政府大额资金配置情况,及时评估重要政府活动的影响,有效监督与国家活动相关的党政领导干部及国有企业负责人的行为,提升审计在国家监督控制系统中的地位。
(三) 改进审计方式,推行全程审计。
审计监督的滞后制约了国家审计职能的发挥。要切实发挥国家审计功能,就要注重审计方式方法上的科学性和前沿性,解决在审计过程中发现问题的滞后性。我国以往的审计工作实行的是事后审计,也就是在某一项目、工程或投资结束后,对相关的账目进行审计。由于事后审计本身的局限性,审计预警、抵御功能的作用不能充分发挥。那么,目前需要大力推广全程审计模式,针对一些关系到国计民生、资金数额巨大、在社会上引起高度关注的资金、项目,注重关口前移,做到全程跟踪审计,力求资金在运行的同时进行审计,这样才能及时的发现问题,纠正问题,为建设中国特色社会主义审计制度提供可行的参考依据,切实发挥国家审计在国家建设中“免疫系统”功能。
(四)建立制度保证机制,提高审计自我约束能力和创新发展能力。
审计机关应建立制度保证机制,认真落实“依照法律,符合程序,提高质量,文明审计”的要求。一方面是保证审计质量、防范审计风险的项目质量控制体系建设。从计划管理、现场审计、成本控制、质量复核、审计结果报告到审计成果利用等环节,细化执行程序和监督管理制度,做到严格依法审计。另一方面是提高审计效能、建设文明机关的制度保障体系。建立、健全学习培训、业务能力测试、政务公开、审计纪律“八不准”、勤政廉政回访及审计工作目标绩效量化考核等制度体系,做到对审计干部既严格教育、严格要求、严格监督、严格管理,又尊重、理解、关心和爱护,营造出审计机关团结进取、开拓创新、文明和谐的良好风气,让广大审计干部能为构建社会主义和谐社会的伟大事业添砖加瓦。
一、中国特色社会主义审计制度定义
中国特色社会主义审计制度是国家审计与中国实际相结合的产物,即在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度的总称。中国特色社会主义审计制度有三个标志:一是体现社会主义的本质要求,二是符合中国国情,三是基于审计的本质。我们研究中国特色社会主义审计制度,不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践,更要进一步统一思想认识,深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理中的地位和作用,进而更加坚定地坚持这项制度,并在今后的审计工作中自觉发展和完善中国特色社会主义审计制度。
二、我国现代国家审计职能的发展阶段
研究国家审计职能的时期主要在二十世纪80年代和90年代,进入二十一世纪后,探讨国家审计职能多是对先前研究成果的继承和发扬。关于国家审计职能有两种代表性观点,即单一职能论和多职能论。无论持何种观点,都认可经济监督是国家审计的基本职能,并指出其内涵并不是一成不变的,而是动态的、发展的。纵观我国现代国家审计发展历史,国家审计的经济监督职能从微观的、单纯的查错纠弊,拓展到了宏观的、综合性层面。大体上看,主要经历了三个阶段的发展。
第一阶段是以严肃财经法纪为目标的起步探索阶段。20世纪80年代,为了适应改革开放和社会主义市场经济的需要,国家决定实行审计监督,1982年将其纳入《宪法》,1983年9月15日审计署正式成立,在国务院总理领导下主管全国的审计工作。 自此至《审计法》颁布前,国家审计开展了卓有成效的工作,但还处于探索发展阶段。在此阶段,审计监督职能相对比较单纯,主要是通过审查会计账目对被审计单位经济活动的真实性、合法性进行监督,着重于纠正错误,防止舞弊,揭露违法违纪现象。若用当下的视角来看,这一时期的审计职能虽是简单层面的真实性、合法性监督,但其在国家经济体制转型期间,为严肃财经法纪、维护财政经济秩序发挥了重要作用。
第二阶段是以提高社会经济管理能力为目标的全面发展阶段。1993—2007年是我国社会主义市场经济的巩固发展期,经济社会快速发展。在此期间,国家审计的理念、方式、作用和影响都实现了质的飞跃,审计监督超越了财政财务收支的范围,将与财政财务收支有关的经济社会管理活动也纳入了审计视野。不仅关注真实性、合法性,更加关注效益性、经济性、效率性;不仅立足批判性查找问题,而且立足建设性提供审计建议;不仅立足微观领域,而且关注体制机制层面的宏观性问题;审计领域也从公共财政拓展到民生、资源环境、经济责任等方面。通过全面履行评价、建设、鉴证、提示、防御等经济监督职能,为推进经济社会发展发挥了重要作用。
第三阶段是以维护国家安全为目标的新阶段。2008年世界金融危机爆发,我国经济发展的外部环境不断恶化,同时经过近30年的高速发展,经济社会内部积累的深层次矛盾和问题渐次显现,我国经济社会发展面临的内外部安全威胁日渐加大,维护国家安全尤其是经济安全成为国家治理层面的重大命题。在这个大背景下,审计长在“免疫系统论”的基础上,2011年又提出“国家治理论”,强调维护国家安全是国家审计的首要任务。事实上,近年来国家审计围绕能源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域,积极发挥宏观性、综合性的“免疫系统”职能,为维护国家经济安全提供了可靠信息。我们还应看到,维护国家经济安全仍是国家审计的新课题,还须进行深入地研究探索。
三、影响和制约国家审计职能发挥的因素
首先,随着知识经济的飞速发展,各种信息的迅速扩展,计算机技术的普及应用,网络技术的不断渗透,使审计原有的技术、方法、理论都发生了重大的变化,从而对于审计人员的要求也不断提高。其次,国家审计的最终目的是通过开展对审计发现问题的原因分析,深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞,充分发挥审计意见和建议的建设性作用,促进规范、正本清源,达到预防、揭示、抵御、清除”功能,这就需要提高审计报告的质量、扩大审计报告的范围与对象、加大跟踪问责力度,关注审计的后续效果,帮助恢复经济体免疫功能。但实际工作中还存在不少问题:一是部分被审计单位认为审计工作就是查找问题,对审计整改建议不够重视,造成有些违规问题偶有反复,审计整改落实不到位,审计建议采纳不全面致使审计成果作用未得到有效发挥;二是审计监督工作与其他监督管理部门(如纪检、组织、财政、人事等部门)形成的联动机制有待提高,部分审计成果利用渠道不畅通,使审计信息和成果不能有效利用,影响了国家审计功能的更好发挥。再次,审计主要强调数据的真实合法,履行事后监督的职能,但国家治理对国家审计的要求则是审计能够提前感知状况,提前感受风险,提前介入监督,把问题发现在前面,及早化解风险,减少损失,充分发挥审计意见和建议的建设性作用,推动国家治理深化改革与发展。近些年来,审计开始更多的关注事前预防、事中监督的职能,但投入力量稍显不足,还有待进一步加强,以便更好地完善审计全方位的职能。
四、发挥审计职能完善中国特色社会主义审计制度的相关建议
审计职能的发挥在建设中国特色社会主义审计制度中具有极其重要的功能。针对以上所存在的制约国家审计功能发挥的问题与现状,笔者提出以下几个方面的建议:
(一)提高审计人员素质,建立学习激励机制。
作为一名合格的审计人员不仅要懂得政策法规、专业技术,而且要掌握管理学、计算机、工程学、宏观经济学等方面的知识,要有科学的思维方式、较强的宏观意识,成为一名知识全面的复合型人才。同时还要努力提高政策水平、思维水平、文字水平和协调水平,善于协调和把握复杂问题,确保审计工作质量,提高审计工作效率,防范审计风险。然而,每个人学习的效果、能力和水平的提高,则取决于他们学习的勤奋刻苦程度,学以致用的实践能力。因此,必须创建学习型审计机关,牢固树立审计的“五种意识”,激发审计人员自觉学习的积极性、提高素质和能力的紧迫感,以狠抓学习的长效机制,不断将学习成果转化为创新思路,真正打造出一支“政治强、业务精、作风正”的审计队伍。
(二)强化监督职能,建立覆盖全部国家活动的审计监督框架。
国家审计应以独立性、专业胜任能力、职业操守能力为核心,强化监督能力,建设全范围、全天候的国家监督框架,为国家廉政制度建设建言献策。首先,加强审计机关和审计人员的独立性和职业胜任能力建设。重新梳理审计职责分工,健全明晰的职权分工体系,完善审计质量控制制度,实现审计计划、实施方案设计、执行、审理、整改等职责有效分离。其次,创新审计监督的方式方法,提高审计效率。制定审计公开的相关规范,依托信息技术构建跟踪审计监督新框架,积极开展绩效审计,监督重要资金、重大政府活动、党政领导干部的行为,追踪异常活动。最后,明确审计监督国家系统的范围,全面监控政府大额资金配置情况,及时评估重要政府活动的影响,有效监督与国家活动相关的党政领导干部及国有企业负责人的行为,提升审计在国家监督控制系统中的地位。
(三) 改进审计方式,推行全程审计。
审计监督的滞后制约了国家审计职能的发挥。要切实发挥国家审计功能,就要注重审计方式方法上的科学性和前沿性,解决在审计过程中发现问题的滞后性。我国以往的审计工作实行的是事后审计,也就是在某一项目、工程或投资结束后,对相关的账目进行审计。由于事后审计本身的局限性,审计预警、抵御功能的作用不能充分发挥。那么,目前需要大力推广全程审计模式,针对一些关系到国计民生、资金数额巨大、在社会上引起高度关注的资金、项目,注重关口前移,做到全程跟踪审计,力求资金在运行的同时进行审计,这样才能及时的发现问题,纠正问题,为建设中国特色社会主义审计制度提供可行的参考依据,切实发挥国家审计在国家建设中“免疫系统”功能。
(四)建立制度保证机制,提高审计自我约束能力和创新发展能力。
审计机关应建立制度保证机制,认真落实“依照法律,符合程序,提高质量,文明审计”的要求。一方面是保证审计质量、防范审计风险的项目质量控制体系建设。从计划管理、现场审计、成本控制、质量复核、审计结果报告到审计成果利用等环节,细化执行程序和监督管理制度,做到严格依法审计。另一方面是提高审计效能、建设文明机关的制度保障体系。建立、健全学习培训、业务能力测试、政务公开、审计纪律“八不准”、勤政廉政回访及审计工作目标绩效量化考核等制度体系,做到对审计干部既严格教育、严格要求、严格监督、严格管理,又尊重、理解、关心和爱护,营造出审计机关团结进取、开拓创新、文明和谐的良好风气,让广大审计干部能为构建社会主义和谐社会的伟大事业添砖加瓦。
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