政府与非盈利组织实践报告

很长哦 希望能帮上你一、澳方代表相关主题发言的总结
《中澳培育发展非营利组织》研讨会第一天的议程主题是政府与非营利组织合作。澳方专家Mr. Andrew Philip Johnson和Ms. Robyn Fleming分别做了题为《与政府的合作：非营利组织的观点》和《澳大利亚政府和非营利部门的合作》的主题发言。

两位澳方专家的主题发言详实具体，增进了我们对澳大利亚政府与NPOs合作事务的了解，具有借鉴意义。而且，他们的发言具有极强的互补性：Mr. Andrew的主题发言从非营利组织的视角展开论述，Ms. Robyn的主题发言则是从政府方的视角介绍情况；同时，Mr. Andrew的主题发言侧重理论性，而Ms. Robyn的主题发言则侧重于案例分析。

《与政府的合作：非营利组织的观点》使我们了解了澳大利亚社会服务委员会产生的背景与实际工作情况；澳大利亚的非营利事业的发展脉络；较为系统的从理论角度阐述了非营利组织在与政府合作过程中的自我角色定位、所应遵循的原则、以及在合作过程中所采用的模式等；尤其重要的是，总结了政府与NPOs的合作在采用合同外包模式的情况下所产生的问题，向我们介绍了澳方正在探索的“协议”或者说“契约”合作模式的要素与不足。

《澳大利亚政府和非营利部门的合作》以政府通过与NPOs合作开展广泛合作向家庭提供支持这一具体范例，从服务对象的选择，服务的提供，资金的安排，非营利组织在其中发挥的作用，政府与非营利组织合作的模式选择，政府购买这一模式中目标与成本的确定、招标的方式、合同的安排、服务的监督与评估，现有模式存在的问题等方面进行了阐述，使我们更加具体地了解澳大利亚政府如何与非营利部门或者社区部门密切合作。

研讨会是热烈而互动的，澳方代表们同时也提出了很多的问题。不谋而合的是，我们都发现，我们对这些问题的疑惑是共性的。比如如何对各类非营利组织进行分类？如何界定慈善或者说公益？如果政府出很多钱去资助非营利组织，那么怎样有效保证受资助NPO的不会受到政府权力的干预而保持独立性呢？以及如何更好的对NPOs提供的公共服务进行绩效评估等问题。事实上，这些也同样是困扰中国的问题。

二、中国政府与非营利组织合作
（一）中国非营利组织的发展情况
1、关于非营利组织的不同称呼
广义来看，非营利组织泛指独立于政府部门和营利为目的的企业(市场部门)之外的、不以营利为目的的公民社会组织。与非营利组织类似的词汇还有“非政府组织”(non-governmental organization)、“公民社会组织”(civil society organization)、“第三部门”(the third sector)、独立部门（independent sector）等。在英国，官方和大众媒体较少使用“非营利组织”或“非政府组织”的术语，而更多的使用传统用语“慈善组织”（Charity Organization），近年来比较通用的是“志愿和社区组织”(Voluntary and Community Organization)一词。在我国的语境中，通常习惯称之为“民间组织”(civilian or civil organizations)。

事实上，无论在国际上还是在中国，非营利组织(Non-profit organizations, NPOs)都不是一个具有明确内涵和外延的术语，各个国家和地区根据自己的实际情况对非营利组织的界定有不同的侧重，通常，对非营利组织的定义，是通过对其基本属性的归纳来给出的。也正如澳方专家提到的，我们通常都是从“NOT”的角度，而不是从“IS”的角度去认识非营利组织的，即大多数情况下，其定义都在说明它“不是”什么。例如，目前受到广泛认可的美国约翰-霍普金斯大学莱斯特 �6�1 赛拉蒙(Lester Salamon)教授对非营利组织的界定：①民间性。非营利组织必须与政府组织分离，它必须有自己的独立决策权，不为政府所控制。②非营利性。非营利组织成立的目的不是为了谋求利润，但它可以收费，可以产生盈余，但盈余只能用于其基本宗旨指向的活动，这是非营利组织的主要特征。③组织性。非营利组织必须是具有一定制度化的正式组织，必须具有正式注册的合法主体地位，必须有常规的组织机构和管理体制。④自治性。非营利组织应当依据自己按照民主程序产生并经有关部门核准的章程开展活动，实行自我管理，不受制于任何个人和部门。⑤志愿性。非营利组织以志愿为基础，成员本着自愿参与组织的活动和管理。⑥公益性。非营利组织的宗旨基本上都是围绕促进某项公共性目标的发展而建立，其成员的活动也是为公共利益提供服务的。

根据国际经验，非营利组织多种多样，既可以是免税又可以是应税的组织；其共同特点在于没有所有者，依靠捐赠、会费、服务费而不是营利作为收入来源。

2、中国民间组织的分类
在我国，对非营利组织的分类是根据法人来界定的，民间组织是指在民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位。三类民间组织在发展中表现出不同的特点。基金会是典型的公益性组织，尽管数量在民间组织中最少，但却在基础教育、赈灾救灾、扶贫济困、卫生环保、帮助妇女儿童和老弱贫残等方面发挥了极大的作用。据初步统计，全国基金会的资产总额已经突破百亿元，年募集资金超过80亿元。2006年,在民政部登记的基金会共有110家，其中有92个基金会参加民政部年检，其净资产总额达到54.2亿元，公益支出达到25.6亿元，呈现出快速发展的态势。

社会团体的数量在三类民间组织中数量最多，尽管其互益性较强，但是近年来他们却积极参与公益事业并初步得到社会与政府的认可。这些公益性的社团大多集中在扶贫、环保、志愿事业以及疾病救治等领域。民办非企业单位一般直接提供服务，在民政部登记的不多，几乎都在地方工商部门登记，它们提供的服务种类多样，如为老服务、心理矫正服务、就业服务等，也是未来提供公共服务的重要力量。

当前我国最基本、最重要的社会生活共同体，是城乡的基层社区。加强社区民间组织发展管理工作是是民间组织管理领域的新拓展。

3、NPOs在中国的发展
（1）中国民间组织基本发展情况

图1 中国民间组织发展走势图

近年来，随着改革开放和社会主义市场经济、民主政治的发展，各种各样的民间组织大量涌现并发展，整体质量明显提高，目前已遍布全国城乡，涉及社会生活众多领域，初步形成了门类比较齐全、覆盖面较为广泛的民间组织体系。截至2006年底，中国各类民间组织已发展到35.4万多个，其中社会团体19.1万个，基金会1144个，民办非企业单位16.1万个。

从上图可以看出，总体趋势来看，我国民间组织体系从1999年起发育成型，之后发展迅速。正如廖鸿先生在大会发言中所讲到的，1978年我国有非营利组织4千多个，而到了2008年，其规模以及达到38万个，同时还有1千多万的志愿者队伍。

另据联合国数字，实际中国目前存在80多万个民间组织。还有国际学者估计，中国各类民间组织实际数目约300万家，其中经民政部门登记注册的仅35万多；经工商部门注册的20-30万；城市社区公益性民间组织10-20万；农村各类非政府组织200万左右。

中国民间组织仍处于形成阶段，自主性、志愿性特征还不十分明显。首先，公民的慈善捐赠、志愿行为等方面的参与程度均较低，有相当一部分捐赠和志愿行为需要在行政动员下才发生，民间组织的资源基础不足；其次，从公民到民间组织再到公民社会之间各个环节的纽带虚弱，使得中国公民社会的发育呈现原子式的组织生长过程，而即使组织数量众多，依然难以形成部门力量；再次，公民参与社会治理的意识不足。

（2）中国民间组织提供公共服务的基本情况

目前中国民间组织提供服务的种类绝大部分程度上集中于教育、文化艺术、环境、卫生等几个主要领域（参见下表4）。清华大学NGO研究所2000年开展的问卷调研结果显示，文化艺术类非营利组织占非营利组织的34.62％，体育、健身、娱乐占18.17％，民办中小学占1.99％，民办大学占1.13％，加起来占到所调研的民间组织数量的一半以上。另据丁元竹等对81个非营利组织的调研，有24家组织在其服务领域中选择了“文化活动”，其中的10家将其列在最重要的位置上。可见从提供服务的类型上看，主要集中于部分领域，多样性、异质性、与专业性程度尚有待发展才能进一步满足多样化的公共需求，需要政府加大扶持的力度。

图2 2004年我国民间组织提供服务结构图

4、中国NPOs面临巨大发展机会
我国对民间组织发展的关注与重视都在不断加强，并对其在公共服务体系建设中发挥的积极作用寄予了很大的希望。

党的十六届四中全会提出：“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。“加强和改进对各类社会组织的管理和监督”。2005年中国政府工作报告指出：“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”2006年3月十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，进一步把“规范和引导民间组织有序发展”作为完善社会管理体制的重要内容，明确提出在“十一五”期间，要“培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。完善民间组织自律机制，加强改进对民间组织的监管”。2006年10月十六届六中全会提出：“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”。

尤其是近两年，中国政府对民生问题的政策倾斜，政府由生产型政府向公共服务型政府的职能转型，这些背景都使得非政府组织在中国获得了更广阔的成长空间与发展机遇，并将在社会发展中做出更大的贡献。

（二）中国政府与非营利组织的合作
随着中国经济水平及市场化水平的提高，政府公共性支出的比重不断增加，生产性支出不断减少；而且公共服务供给的方式正在逐步转变，越来越多地由政府直接生产向市场供给的模式转变；与此同时，政府加强了与非营利组织，尤其是公益性非营利组织的合作。

1、中国政府不断认识到NPOs在公共服务提供方面的优势
正如我们在澳方专家的发言中也听到的，非营利组织在公共产品提供方面具有很多独一无二的优势。

（1）非营利组织与营利组织的本质区别使其具有提供公共服务的优势

“非分配约束”(non-distribution constraint)是非营利组织区别于营利性组织的最重要的特征，这一本质区别使得某些特定的活动只能由非营利组织而不是营利组织来承担。所谓“非分配约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入(net earnings)分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等。净收入必须得以保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。这个特征使得非营利组织在提供存在信息不对称的商品和服务时，尽管有能力去提高价格或降低产品质量，而且不用担心消费者的报复，但他们仍然不会去损害消费者的利益，因为他们所获得的利润不能参与分配。这在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机，从而维护了消费者的利益。

（2）非营利组织提供公共服务能够满足公共需求的多样性与异质性

政府提供公共品的数量和质量往往都是为了满足社会的平均水平，而且是由政治决策过程决定，但对数量巨大的多样化、异质需求却不能很好满足。相对而言，非营利组织形式多样并且可以履行各种不同职能。非营利组织来自民间，是人们出于自愿而缔结的一种非政府组织，当政府没有发现或没有充足地提供这些公共产品时，形形色色的非营利组织便产生了，其本身就具备发现、满足个性化公共物品需求的功能和作用。这些非营利组织能够推动社会关注与帮助遭遇困难的脆弱群体，如失业与半失业工人、老年人、残疾人、患有某些特殊疾病的人员、缺少劳动力的家庭、儿童、妇女、少数民族等，又如某些反贫困非营利组织对农村地区种植技术的传授，指导贫困、干旱地区的农民进行节水灌溉等等，从而在缩小城乡差距、扩大社会公平方面起到了重要作用。除此之外，针对某些特定的社会目标，如环保、发展循环经济等，非营利组织也能够灵活提供服务。

（3）非营利组织是政府有力的公私合作伙伴

政府可以把一些公共服务项目承包给志愿组织，并为它们提供资金。政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系，包括：竞争与合作、各种资源的交换等。当不止一个部门的组织提供相似服务的时候，就存在着竞争关系；当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候，彼此之间就是合作关系。以城市中，给老年人提供食品为例，政府出钱购买食品，营利性的组织如餐馆等负责准备食品，非营利组织来协调这些活动并负责组织志愿者来发送食品。综上，在政府与非营利组织之间，存在天然的合作伙伴关系。

非营利组织的壮大，使政府在公共服务供给者的选择过程中，形成一个多元均衡博弈格局，减少了社会公益表达缺少代言人的弊病。当然，非营利组织在提供公共服务时必须拥有高度的公共服务精神，这需要政府对其进行塑造，以保证非营利组织在良好的法律、公共政策和公共道德的框架内运行。非营利组织必须能够独立承担民事责任，设立服务标准来规范其在公共服务提供中的角色，树立无边界合作的服务观。

2、中国政府与非营利组织合作的经验
随着我国公共服务型政府建设，政府职能积极转型、民间组织蓬勃兴起，在很多地区和领域都出现了政府与民间合作的尝试与创新。这些实践为中国支持非营利组织的发展积累着丰富的经验，同时也提出了很多问题，迫切需要理论的支持与推进。

近几年来，在民政与财政部门的大力推进下，我国各级政府对于向NPOs购买公共服务的探索逐渐活跃，上海、北京、江苏等地均在政府购买民间组织公共服务方面做出了有益的尝试，购买公共服务的范围逐渐拓展，包括各类养老为老服务、就业服务、培训服务、扶贫服务、心理矫正服务、法律服务、环境保护服务等等。

值得一提的是，2005 年国务院扶贫办和江西省扶贫办设立1100 万元人民币的财政扶贫资金，全权委托中国扶贫基金会，在亚洲开发银行的参与下，向国内非政府组织公开招标，启动"政府和非政府组织(NGO)合作实施村级扶贫规划项目"，６家民间组织通过投标胜出，是中国政府首次通过招标竞争形式进行的服务购买。

我们可以从各类案例中获得政府与NPOs合作并培育发展NPOs的一些具有普遍性的经验：

（1）资金支持

上海浦东新区出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，全区2005年用于向民间组织购买服务的资金达到4197.3万元。部分街道还设立专项资金，为各类社区民间组织参与社区事务管理和社会公益活动提供支持，如卢湾区淮海中路街道每年拨出100万元专项资金；闸北区大宁路街道做出了《关于建立民间组织培育基金的决定》；普陀区长寿路街道每年投入150多万元用于购买社区民间组织的服务。

（2）政府补贴

南京市在《关于动员社会力量加快发展老年人社会福利机构的意见》中规定，新建福利机构按城区、郊区、县每个床位一次性分别给予4000元、3000元、2000元的资助，民办社会福利机构每收住一名本市户籍老人，给予每月60元的补贴。在扶持公益性民间组织方面，上海市浦东区、静安区每成立一个公益性民间组织，政府给予3-4万元的资助；南京成立一个慈善类社区民间组织，街道给予2-3万元补贴，市财政资助1-2万元。

（3）设施支持

上海市部分街道在房屋租赁、场地使用、设施配备等方面给社区民间组织支持。浦东区在市民中心划出专门区域，无偿地提供给民间组织开展活动。有的社区居委会还将分散管理的活动室，交给社区民间组织使用管理。

（4）税收优惠

南京市对社会力量兴办的老年服务机构，免征所得税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、房产、城镇土地使用等各类税种。

3、我国政府与NPOs合作中遇到的挑战
我国政府与NPOs合作还处于摸索阶段，总结近年的实践，尚有几方面不足值得关注：

（1）政府与非营利组织的合作尚未纳入法定程序，相关法律制度不健全

2002 年我国颁布《中华人民共和国政府采购法》，规范了各级国家机关、事业单位和团体组织将财政性资金用于获得货物、工程和服务等的行为。在目前政府采购的实施中，货物采购和工程采购均得到较多应用，但是服务的采购局限在政府内部的后勤服务等领域，真正对于公共服务的采购尚未形成机制，有待财政管理体系的相应改进，对政府购买公共服务的范围、模式、资金到位方式、评估机制等问题给予明确的立法规定，从而将政府购买公共服务纳入制度规范。

（2）公共服务的出售方——民间组织的能力不足

我国一部分民间组织能力不足，缺乏活力，服务意识和服务水平还有待提高，一些还存在行政化倾向，行为不规范，组织结构不健全，专职人员过少。少数民间组织从事营利性活动，乱收费，乱评比，缺乏应有的社会公信力。这些都不利于民间组织提供公共服务，对政府购买民间组织服务造成了不利影响。

此外，由于我国非营利组织发育的不健全，最常见的一种转化政府行为模式的方式是政府拨付出一定的资金、职能，有时候还包括人员，设立民间组织，将资金与相应职能转交民间组织，然后再向其“购买服务”，这样的民间组织难免具有一定程度的官方色彩，受到一定程度上的行政干预，那么，如何保证该类民间组织的独立性，是其发展过程中遇到的难题。

（3）文化、人文等社会大环境尚有待成熟

首先，理论界与实践部门对于公共服务及其采购的界定就存在着模糊认识。理论上，公共服务包括纯公共服务和准公共服务两个层面的内容。纯公共服务还可以进一步划分为两类，强制消费的制度性公共服务和节约成本考虑的公共服务。然而，在具体操作层面上，什么属于纯公共服务，什么是准公共服务，哪些服务可以纳入公共采购的序列之中，都存在着这样或那样彼此悬殊的理解。这种对于公共服务及其采购范围认识上的模糊与偏差，成为制约我国公共服务采购发展的重要影响因素。

其次，社会对民间组织认识不足。一些政府部门和政府工作人员，有的没有充分意识到社会管理应是一个多元治理的过程；有的不清楚政府在多元治理中的角色定位；有的对政府公共管理的公益性、服务性、非营利性认识不足；有的自恃政府权力的强大，把民间组织置于可有可无的地位；更有的摆脱不了传统上国家与社会对抗的观念，过分强调政府对社会控制的功能。这些都影响了相关政策的制定。

再次，社会公众、组织对社会事务的参与程度较弱，社会责任理念匮乏。在我国社会生活中，企业与社会成员的公民意识不强，捐赠风气尚未成形，这些都是民间组织发展的必要条件，这一社会大环境的不成熟成为我国民间组织与公益事业发展缓慢的重要因素。

三、加强中国政府与非营利组织合作的建议
非营利组织具有良好的自适应性，起到粘接政府与企业两类主体的作用，其提供的公共服务种类多，覆盖面大，可以节约公共服务的供给成本，提升公众利益，更多地体现社会公平和正义。非营利组织是公民表达自身利益的代言人，其关注点更多地来自于公众。理论界与实践部门都越来越深刻的感受到非营利组织作为公共服务提供方的重要地位。这种公共服务是在加强而不是削弱公共权力。非营利组织不但为其他主体提供服务，而且为自身组织或代表的成员服务，还可以采用接受授权、委托、合作外包、协议等方式与政府或联袂、或独立提供公共服务，与政府直接提供的公共服务相辅相成，形成更为健全与科学的公共服务体系，促进社会公益的最大化。

（一）对政府的建议——以公益性民间组织为依托，加强与民间组织的合作伙伴关系
1、转变政府职能，重视与公益性民间组织的合作关系
为更好地供给公共服务，政府应不断改进传统供给方式。在建立新型公共服务体系的过程中，应将民间组织置于重要的合作伙伴位置。政府应重视民间组织的主体独立性，在政策制定、合约订立、服务管理、评估监督等各个环节，政府与民间组织应按照法治原则而非行政原则来办事。

公益性活动属于基本公共服务的重要范畴，与民生息息相关，因此，公益性民间组织应成为新型公共服务体系的重要依托。公益性民间组织以公共利益为唯一目，其活动的受益对象是社会公众、特别是某些处于弱势地位以及其他值得给予特别关照的特定群体。在我国的民间组织中，除基金会从成立之日起就自动享有公益组织的地位，其它民间组织是否具有公益性，主要取决于其章程、宗旨和实际活动与行为，需要权威部门的甄别与年度审核。

为了解决公众对公共服务递增的需求和庞大的财政开支之间的矛盾，政府可以利用市场和社会力量，通过招投标制、合同出租、购买服务、公私合作等形式，把一些公共服务交给民间组织。同时，需要确立有限政府理念，改变政府大包大揽的行政理念；实现政府及其工作人员管理理念的创新，从根本上重视民间组织的发展；尤其是支持公益性民间组织的发展与成长。

2、建立新型公共服务体系，明确政府购买公共服务法定程序
首先，政府购买公共服务作为一项规范的政府行政工具之一，必然需要明确的法律作为制度保障。政府和公益性民间组织之间合作的主要机制包括：政府采购或委托服务；专业评估和公益性民间组织认定；官、学、民一体化的政策审议机制，公益问责与责任追究制度等。购买-委托-评估-认证-问责等诸环节都应纳入相应的法定程序，为民间组织的参与提供制度化的渠道。其中，应注意建立科学的评估与监督体系，引入第三方评估和监管机制，以实现购买过程的公正与合理，保障采购项目执行的有效性与结果的非营利性、社会公益性，并促进民间组织的自律与诚信，发挥公共财政对公共服务的最大效能，保证公共管理和公共服务的质量。
�7�9真诚的祝福你在�7�9生活路上：一帆风顺，开心快乐，永远幸福

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