古代地方行政管理体系

中华文明历史悠久，出现了秦、汉、唐、明、清等强大的封建王朝，历经两千年之久的君主专制统治，以皇帝为中心、皇权至上的高度集权的中央行政制度日臻成熟和完备。作为中央行政制度的重要补充，地方行政层级呈现出往复式规律性变化。鉴往知来，总结中国古代地方行政管理体系规律，对于推进我国行政管理体制改革具有重要的现实意义。

　中国古代地方行政管理体系
　　（一）秦汉的郡县二级制

　　郡县制始于春秋战国时期，其形成经历了相当长的时间，是早期邦国向封建帝国发展过程中的产物。公元前221年，秦王嬴政建立起第一个中央集权的封建王朝，在地方实现郡县两级制的行政体制。秦分天下为36郡，后增至46郡，设一监一守一尉，实行行政、军事、监察三权分立，皆由中央直接统辖。郡辖县1000左右，大县设令，小县置长，全面管理县中财政、农业、户口、治安等各项事务。汉承秦制，并随着疆域的扩大，郡增至83个。郡守对本郡财政有一定的支配权，在规定的范围内可以支配用于本郡官吏俸禄、军费以及各项文化教育等费用。

　　（二）魏晋南北朝的州郡县三级制

　　汉武帝为了更好地管理众多郡，设置13部刺史，将各郡分置于各部监察之下。东汉为镇压黄巾起义，不得不加重地方权力，改“部”为“州”，改刺史为州牧，全面掌管一州的行政、军事、民事大权，开启了州郡县三级地方行政体制时代。由于战争频繁，军事成为地方事务中的重要内容，这一时期的州郡长官多由武官兼任，地方官员身兼军政两职的现象也非常普遍，中央对地方的控制力减弱。魏晋南北朝时期为了限制地方势力的膨胀，防止“内轻外重”，不断分州析郡，至南北朝已有220州、999郡。

　　（三）隋唐初期的州县二级制

　　隋文帝针对州郡过多、官多民少、十羊九牧的现状，罢除郡的建置，减少行政层级，以州统县。隋炀帝仰慕汉制，又改州为郡，大力并省，全国降为190郡。唐朝开国以后，郡又被改为州，归唐群雄多被委任刺史，州的数目又膨胀起来，虽经唐太宗并省，仍有358州。唐初，将京都与陪都所在地的州称为“府”。但对于隋唐中央政府来说，直接管理二三百个州又成了一个很大的问题。

　　（四）唐宋的道（路）州县三级制

　　唐朝政府对地方派遣监察官员，由于其分区是按照主要交通线来划分的，故称为道。唐太宗按山川形分全国为10道，唐玄宗再分为15道。唐为扑灭安史之乱，普遍设置方镇，任命军政合一的节度史，形成了道（方镇）州县三级地方行政制度。唐朝最终亡于藩镇割据，宋太宗吸取唐朝失败教训，“杯酒释兵权”，对节度使“收其支郡，夺其兵权，制其钱谷”，同时又以天下土地形势，根据交通线设置路作为地方最高一级政权。宋朝鼎盛时期，全国有路26处。路分置经略安抚司、运转使司、提点刑狱司、提举常平司，分别掌管地方的军、政、刑、财。这四司互不统属，分路不相一致，都直接对皇帝负责，致使地方权力大大削弱，从而保证了中央集权。宋朝“内重外轻”的行政体制设计，有效防止了内部分裂，但地方长期积弱，很难抵御外敌入侵，江山风雨飘摇，屈辱城下之盟，最终亡于蒙古铁蹄。

　　（五）元朝省路府州县多级制

　　蒙古民族以武力合并了金、西夏、南宋等政权，沿袭各政权的旧制，形成了多级复合型行政体制，最复杂的可达到五级之多，而最简单的则只有两级。在长达70年左右的征服过程中，为了加强对地方的控制，以中央行政中枢—中书省分驻地方，后由中央的派出机构转化为地方最高一级政权，简称“行省”或“省”，实行犬牙相入原则，在全国设立了11行省。行省制度的建立，对调整好中央与地方的关系，加强中央集权，防止地方分裂具有重要意义，标志着我国省制的开端。

　　（六）明清的省府县三级制

　　明朝随着疆域的缩小，行省幅员划小，撤销路的建置，改路为府，行政层级也逐渐简化为省府县三级。明朝改革行省制度，效仿宋朝做法，设承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，共同组成省级政权机构，分别掌管行政、司法、军事事务，强化了朝廷对地方的控制，中央集权趋于完善。清朝的地方行政体制大体仿袭明制，康熙将明朝15省析置为18省，雍正完全简化为单式的省府县三级，地方行政层级趋于稳定。

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