如题所述
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第1个回答 2013-09-11
分类治理、法定化
事业单位如何在法律上界定?这也是事业单位饱受争议的焦点问题。
“目前我们的法律还没有统一的界定事业单位的位置,事业单位基本都是下属机构。”毛寿龙说。
但事业单位却可以是民法法人。1986年颁布的《民法通则》将事业单位界定为“法人”,惟一的“法定代表人”是“代表法人行使职权的负责人”。
“‘单位’与法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”方流芳说,而且“创设公立机构的依据从来就不是民法,而是国家权力,比如政府命令、决定、特许、法令等。”
12年后,1998年,我国又开始实施事业单位的“法人登记”制度:无论是已经成立,还是刚刚成立的事业单位,都要向主管部门申请“登记”或者“备案”,领取“中华人民共和国事业单位法人证书”和“中华人民共和国组织机构代码证”。
法人证书一度被一方律师用来质疑对方诉讼当事人资格,设置诉讼的技术障碍。
中国事业单位呈现出的“法人化”外观已经成为不争的事实。
“事业单位法人化是一个历史的误会,公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制,而不是民法。”方流芳指出,“事业单位不应当成为法人,这与公共权力不能私法化是一样的道理”。
尤其是事业单位一旦法人化,那么,谁对事业单位的债务负责;如何区分事业单位和行政机关;事业单位提供公共服务,但未必是非营利机构。这些成为各方的困惑。
在经济体制改革后,由于预算不足驱动了事业单位创收。
以医院为例,“医院和医护人员向患者销售或搭售药品,以回扣的形式分享销售利润。回扣让医院这种事业单位成为具有双重身份的组织,即理论上是非营利机构,但实际上是销售药品的代理商”。
此外方流芳还表示,我国管制不正当经营的法律通常只是针对“企业”,因此,当事业单位从事不正当经营而受处罚的时候,通常都会以自己不是“企业”为由进行辩解。
事业单位走向哪里
对事业单位的改革方向,普遍认为,最主要的是对事业单位进行分类管理,取消行政级别。
毛寿龙认为,应该把现在的事业单位分成三个类型:执行政府职能的法定单位;提供公益性服务的公益单位;可以企业化运作的营利单位。这三个类型中,只有提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份,法定单位转变成政府机构,营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外,所有单位都取消行政级别。
刘旭涛表示,目前事业单位改革在微观操作上主要还是分类问题。改革方向首先要法定化,承担公共服务领域。属于官方的归属官方,属于民间的回归民间,与中介组织一样社会化、服务化。
刘旭涛特别强调,事业单位要法定化管理。依法注册,承担某个社会功能,而且取消行政级别。
“事业单位法定化后,是通过资产纽带,而现在是行政权力的纽带。”刘旭涛说。
所谓事业单位的法定化,从深圳的试点工作中或许可见一二。
在深圳市出台的《深圳市深化事业单位改革指导意见》中要求,对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角色的事业单位,以特定立法的方式,合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系,明确事业单位的法律地位、职责任务、人员配备、治理结构,规范其财务管理,建立政府依法管理监督,单位依法运作,有别于传统事业单位的法定机构管理模式,确保其公共目标的实现。
除了事业单位的法定化,分类治理也是改革成败的重要内容。
目前事业单位的分类主要有三大类:公益性、准公益性、经营性。
“据我所知,现在还没有出来具体的分类标准。”刘旭涛说。
刘旭涛认为,事业单位的改革方向可以像西方国家一样形成契约关系。事业单位的任务主要通过契约方式提供,而不是现在的隶属关系。
“事业单位的分类体系要符合现在的发展,应该按照市场配置来分。彻底切断事业单位与行政单位的行政隶属关系。通过契约化的方式管理。”
方流芳也表示,如果要对事业单位进行改革,那必须是区别对待,分类治理。
对一些继续保留的事业单位,不是要强化它们的法人地位,而是要“去法人化”,让它们回归公权力的控制之下;在分类和区别对待的基础上,对甄别保留的事业单位,不是“政事分开”,而是要强化管理上的“政事合一”。
“事业单位和国家机关都是公立机构,两者有时需要为特定目的而适度区分,有时应当合二为一。”
事业单位如何在法律上界定?这也是事业单位饱受争议的焦点问题。
“目前我们的法律还没有统一的界定事业单位的位置,事业单位基本都是下属机构。”毛寿龙说。
但事业单位却可以是民法法人。1986年颁布的《民法通则》将事业单位界定为“法人”,惟一的“法定代表人”是“代表法人行使职权的负责人”。
“‘单位’与法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”方流芳说,而且“创设公立机构的依据从来就不是民法,而是国家权力,比如政府命令、决定、特许、法令等。”
12年后,1998年,我国又开始实施事业单位的“法人登记”制度:无论是已经成立,还是刚刚成立的事业单位,都要向主管部门申请“登记”或者“备案”,领取“中华人民共和国事业单位法人证书”和“中华人民共和国组织机构代码证”。
法人证书一度被一方律师用来质疑对方诉讼当事人资格,设置诉讼的技术障碍。
中国事业单位呈现出的“法人化”外观已经成为不争的事实。
“事业单位法人化是一个历史的误会,公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制,而不是民法。”方流芳指出,“事业单位不应当成为法人,这与公共权力不能私法化是一样的道理”。
尤其是事业单位一旦法人化,那么,谁对事业单位的债务负责;如何区分事业单位和行政机关;事业单位提供公共服务,但未必是非营利机构。这些成为各方的困惑。
在经济体制改革后,由于预算不足驱动了事业单位创收。
以医院为例,“医院和医护人员向患者销售或搭售药品,以回扣的形式分享销售利润。回扣让医院这种事业单位成为具有双重身份的组织,即理论上是非营利机构,但实际上是销售药品的代理商”。
此外方流芳还表示,我国管制不正当经营的法律通常只是针对“企业”,因此,当事业单位从事不正当经营而受处罚的时候,通常都会以自己不是“企业”为由进行辩解。
事业单位走向哪里
对事业单位的改革方向,普遍认为,最主要的是对事业单位进行分类管理,取消行政级别。
毛寿龙认为,应该把现在的事业单位分成三个类型:执行政府职能的法定单位;提供公益性服务的公益单位;可以企业化运作的营利单位。这三个类型中,只有提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份,法定单位转变成政府机构,营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外,所有单位都取消行政级别。
刘旭涛表示,目前事业单位改革在微观操作上主要还是分类问题。改革方向首先要法定化,承担公共服务领域。属于官方的归属官方,属于民间的回归民间,与中介组织一样社会化、服务化。
刘旭涛特别强调,事业单位要法定化管理。依法注册,承担某个社会功能,而且取消行政级别。
“事业单位法定化后,是通过资产纽带,而现在是行政权力的纽带。”刘旭涛说。
所谓事业单位的法定化,从深圳的试点工作中或许可见一二。
在深圳市出台的《深圳市深化事业单位改革指导意见》中要求,对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角色的事业单位,以特定立法的方式,合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系,明确事业单位的法律地位、职责任务、人员配备、治理结构,规范其财务管理,建立政府依法管理监督,单位依法运作,有别于传统事业单位的法定机构管理模式,确保其公共目标的实现。
除了事业单位的法定化,分类治理也是改革成败的重要内容。
目前事业单位的分类主要有三大类:公益性、准公益性、经营性。
“据我所知,现在还没有出来具体的分类标准。”刘旭涛说。
刘旭涛认为,事业单位的改革方向可以像西方国家一样形成契约关系。事业单位的任务主要通过契约方式提供,而不是现在的隶属关系。
“事业单位的分类体系要符合现在的发展,应该按照市场配置来分。彻底切断事业单位与行政单位的行政隶属关系。通过契约化的方式管理。”
方流芳也表示,如果要对事业单位进行改革,那必须是区别对待,分类治理。
对一些继续保留的事业单位,不是要强化它们的法人地位,而是要“去法人化”,让它们回归公权力的控制之下;在分类和区别对待的基础上,对甄别保留的事业单位,不是“政事分开”,而是要强化管理上的“政事合一”。
“事业单位和国家机关都是公立机构,两者有时需要为特定目的而适度区分,有时应当合二为一。”